2015年12月29日星期二

三辨 “中国能否实行总统制”

香港科技大学教授 丁学良 为英国《金融时报》中文网撰稿

在2015年里,中国关心朝野大事的那些有一定知名度的人士,更加频繁地提及"中国要实行总统制"。这个说法由不同的人说出来、用不同的语气说出来,涵义似乎很不一样。有些人说这句话时显得颇有信心,有些人说这句话时显得颇有担心,有些人说这句话时有几分困惑,还有些人说这句话时面带神神秘秘的表情。

这句话并不仅仅关涉到我们中国人如何理解"总统制"这个来自西方的政治概念,更重要的是,这句话后面牵动着中国高层政治在最近几年里积聚起的内在张力,隐含着政治演变的不确定性和戏剧高潮迭起的可能。在未来几年的中国政治议论圈里,这个说法会继续发酵升温,发挥实际的影响。有鉴于此,笔者在这里试图站在中立的观察家角度,把这句话的主要涵义之区别揭明出来,认为它至少可以被作三种解读。作这三种辨析时,笔者尽量联系中国大陆周边最有历史借鉴意义的实际案例,它们对我们透视"中国要实行总统制"由虚到实的大慨走向很有帮助。

第一种辨析:内外有别的名称或牌子、形象或影响

这种涵义上的"中国要实行总统制"涉及的是中共政治传统里一个精心的考虑和做事技巧,主要来自统战工作的需要和宣传上的技术处理。中华人民共和国的国家元首,本来对内是"国家主席",对外就直接翻译成Chairman of State,用同一个名称。改革开放以后,为了在对外交往中越来越提升中共领导的政治体系的国际法统(international legitimacy,也译成"国际合法性"),就把某些中式的名称或头衔,尽量翻译成西方国家视为正统的惯用名词。于是,"国家主席"对国内继续使用,对国外则翻译成President,即"总统"。

与此相关的,这些年来中方机构还把 CCP Propaganda Department(中共宣传部),对外翻译成 CCP Publicity Department。如果倒转译过来,它就变成了中共 "广告/ 公共形象部"。"广告/ 公共形象 "在国际上是一个正面名词,政府和民间机构都有。这么翻译,用意自然是要在国际舞台上淡化"宣传部"的长期负面形象,因为西方世界老是记得1930-1945年间德国的党宣传部和前苏联的党宣传部。近些年里中国高等院校的党委书记出国访问,公开的活动文件和名片上不再用Party Secretary,而是多数译成Chairman of University Council(大学董事会/理事会主席)――在西方的大学体制下,这个职务是一所高校的首席监管位置,连校长也要对之报告。外国人看到这样的文件和名片,自然而然地把中国的大学看成跟他们的大学一样的法治下独立运转的教育机构,只有专门研究中国问题的外国学者明白,两者是名同实不同。

所以从最直接简单的层面上看,"中国要实行总统制",只需要把中国国家元首的英文名称译过来成中文就行了。这种出口转内销式的做法用不着大动干戈,过程会很顺当。中国的普通老百姓一看到他们的"国家主席"换称"总统",也会欣然接受――世界头号大国美国有总统,咱们也有总统,一对一,挺好的。

第二种辨析:权大责任小、权小责任大的安排

许多读者知道,大部分老牌工业化的民主国家,其政体都是内阁制,内阁首脑――不管是叫首相还是总理――是最高行政权力的掌控者,向国会/议会负责,国家元首只是"虚君"。这些国家原本是"实君"制,从君主立宪到主权属于民选的国会/议会,一路下来,君主也就被虚化成名义上的国家元首。

而在工业化后来者的国家和地区,更多的是实行总统制,总统是最高行政权力的掌控者,内阁首脑是具体执行总统的政策和指令的首席管理者。这中间的道理也不难解释:这些工业化后来者的国家和地区,原本都是元首――不管是叫君主还是叫大元帅之类的军事强人――专制独裁,工业化现代化过程中虽然放开了政治领域的多党竞争,但民主化没有能够改变既往的强韧"实君"制传统。在这样延续了很多世代的传统中,若元首只是一个"虚君",在从上到下的政治社会精英和民众眼里都会显得不伦不类。民主化后的韩国和台湾的政体便是如此。

在这两个政体里面,最近一些年来,我们看到多次的实例重演:原本宪法和法律里面对总统一方和行政首脑一方(总理/行政院院长)之间的责权划分就有不够明确清晰的环节;在实际操作中,越来越是总统一方把行政大权尽可能朝自己手里揽,但又不明确负起与此相应的行政责任。结果就是,行政首脑变成了权力不大、任务很多、责任很大的"干苦活团队首脑"。而且一旦出了民怨很大的麻烦,总统就把责任推给内阁,改组它,经常换掉行政首脑。

所以,第二种意义上讲的"总统制",是指总统一方和内阁一方的责权划分,不是界定清楚、对应合理的,而是朝著有利于总统一方的大幅偏斜,行政首脑成为"打工队首脑"和"首席出气筒"乃至替罪羊。在东亚社会皇权历史漫长、专权传统强韧的背景下,这样的安排方便顺手。

如果把这种体制安排引入中国大陆,也不是太难。实际上,过去二十多年里,在中国政权的低层和中层,已经越来越有类似的权责不对称安排:党委书记大权在握,重要决策和人事由书记拍板,同级行政部门去贯彻。出了大的责任事故,至多由县长市长省长出面道歉,同级政权的一把手党委书记通常是不公开道歉的,因为必须维护党的绝对权威和形象。

倘若把这样的体制安排再朝上升级,达到中央层面,至关要紧的问题是两项――总统有无法定的终极权力随时直接地改组内阁即国务院,特别是更换行政首脑?总统与国会/议会(全国人大还是它的常委会)之间的关系是什么――总统是否由后者投票选举决定,还是后者仅仅是走个程序然后盖上"同意"的图章?

第三种辨析:转换"国家元首实权制"的政治和法律基点

另一种"总统制"的发生由来,更值得我们冷静思索,那便是1990年代初的苏联。从1985年3月到1988年10月,戈尔巴乔夫相继获得了三大职位:苏共中央总书记、国防会议主席、最高苏维埃(名义上的立法机构)主席团主席。他本人私下里认为,总书记职位就是"实质上的国家元首",其它的头衔只是象征性的(戈氏回忆录《真相与自由》,北京:社会科学文献出版社,2002年版第181、206-208页)。

此处需要稍加考究的是"国防会议主席"――该机构源于德苏战争初期。德国攻入苏联后一个星期,苏联成立了"国防委员会",目的是动员协调全苏上下一切力量卫国抗敌,由斯大林任主席。在此之前,苏联体制不愿意突出"国防军"的概念,那是不符合"党管军队"的原则的。德军入侵灭顶之灾面前,斯大林接受了"保卫祖国"而不是"保卫党和红色政权"的建议,于是"国防委员会"就成了战时的最高卫国领导机构(参阅DmitriVolkogonov, Stalin. Triumph and Tragedy, ed.& tran. by Harold Shukman;Rocklin, CA: Prima Publishing 1992, Ch.8)。战后,该机构就渐渐淡化了。所以,戈尔巴乔夫作为该机构的主席,并不能严控军队,政治局里还有两位书记管理军务。戈氏后来遭遇了军事政变,与此不可分。

戈氏在日后的改革过程中做的事越来越伤筋动骨,触犯了众多既得利益集团,在体制内阻抗重重,于是就着手新建"总统制",力图把他的权力和权威的政治和法统基点,转换到一个新的平台上。于是,先推出新架构"苏联人民代表大会"作为国家最高职权选举的平台,再由苏共党内推选总书记戈氏到人民代表大会竞争总统一职。1990年3月他当选为第一任苏联总统,掌控最高行政权,是当然的武装部队总司令,并支配内阁(部长会议)。戈氏后来反省,他虽然在政治和法律上对实行"苏联总统制"用力推动,现实中没有做好,是总统制下面缺乏支撑,也没有建立强有力的司法机构和宪法法院,于是他的要确立起实权且集权的总统制之规划,大半落空(《真相与自由》第13-14章)。

确实,此时的苏联已经在分家单干的最后关头,各加盟共和国不愿意继续被一个实权且集权的苏联总统所掌控,都拼力去建立自己的独立权力体系,包括新的总统制(Bernard Gwertzman and Michael Kaufman, The Collapse of Communism, NY: Random House, 1991, pp. 520-573)。仿效戈氏很快实行"俄罗斯总统制"的叶利钦,基本上做满了两任,以"总统指令治国"(rule by decrees),并信守诺言在2000年始把位子让给了普京。主要靠着前克格勃系统资源和寡头资本主义这两大支柱,普京新沙皇式的总统制还有延续下去的机会,尽管他面临的经济危机和社会冲突一大串(Steven Lee Myers, The New Tsar, NY: Knopf, 2015)。

所以,在苏联体制背景下所讲的"实行总统制",是指原来的苏共中央决策系统失效,不得不推出一个实权且集权的国家元首制度,以便有效对付前所未有的难题。参照此一背景,我们可以说,那个使苏联总统制运转不下去的最大难关――联盟成员国分家单干,在中国基本没有,虽然中国也有一些分离主义势力。

小结:实权且集权的国家元首制背后

本文从比较角度简要辨析的三种含义的"实行总统制",在中国大陆的政治现实里,第一种只是改名,第二种、第三种却是改制。改制希求的是建立"一人拍板、无需集体表决"的实权且集权的国家元首制(此乃改制的"产出"),以应对积累至今和今后绕不开的重大问题。然而要达到这样不同寻常的"产出"(output),背后必须有更加不寻常的高难操作。那是本专栏下篇讨论的主题。

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