2015年12月30日星期三

日本启示录:日本让预算在阳光下运行

日本并无专门的"预算法"。在这样的情况下,日本是如何进行财政预算、管住政府钱袋子的呢?针对预算的性质,日本学界的主流意见坚持"国法形式"论,即国会决议通过的预算是与法律并列的国法形式,任何人都无权擅自变更、修改。日本《宪法》界定了"预算"这种法律形式,赋予众议院先决权。而日本对预算的公开透明是全方位的。

历时一个月的预算法修正案(草案、二次审议稿)征求意见期已于5日结束,这部事关14亿人钱袋子的"经济宪法",第一次揭掉模糊的面纱就引起各方强烈关注。虽然仍有部门犹抱琵琶半遮面,个别修正款甚至有开历史倒车之嫌,但一个月就收到25万余条意见表明,不断觉醒的民意已然开始倒逼"阳光预算"的尽快兑现。

4月份,温家宝向外界发出"阳光宣言",呼吁"让权力在阳光下运行"。归根到底,最容易让权力发霉变质的是"钱袋子",要让权力在阳光下运行,首先要做的就是"让预算在阳光下运行"。

7月中旬,国家行政学院公共行政教研部教授竹立家一语惊人,"我国政府消费占财政收入比重为20%左右,日本在发达国家中比重最少,仅为2.8%左右"。换句话说,中国的政府消费占财政收入的比重超日本6倍。

然而,在日本并无专门的"预算法"。在这样的情况下,日本是如何进行财政预算、管住政府钱袋子的呢?

"受托决策"

针对预算的性质,日本学界的主流意见坚持"国法形式"论,即国会决议通过的预算是与法律并列的国法形式,任何人都无权擅自变更、修改。财政部门既是预算执行的主体,也是其他部门执行预算的监督主体,在预算执行中发挥"闸门"作用。

日本《宪法》界定了"预算"这种法律形式,赋予众议院先决权。预算是一财年内政府的财政计划,也是经过议会议决的具有法律意义的命令,是立法机关对行政机关赋予财政权限的一种形式。

预算与法律是日本统一国政运营的两大规范。虽然没有专门的《预算法》,但最高基本法——《宪法》驭预着预算框架,具体法规则集中在《财政法》,通过这样的法治架构,日本的财政运行实现了高度法治化。

从本质上而言,政府预算与"私人"预算的根本区别就在于,政府预算充其量只是"受托决策"。 早在1829年,美国政治家亨利-克莱(Henry Clay)就明确提出:"政府乃信托机构,政府官员为受托人,信托机构和受托人是为了国民利益而设。"

按此逻辑,国民是预算的当然知情人、当然参与人和最高决策人,政府及官员虽然是各类预算行为的具体决策者、执行者,但应在国民直接或间接的授权范围内行使职权,因为充其量他们只是"受托人"。

战后日本《宪法》从1946年开始实行且沿用至今,在其序言中明确宣称,"国政源于国民的严肃信托,其权威来自国民,其权力由国民代表行使,其福利由国民享受。这是人类共同的普世原理,本宪法以此原理为根据"。

为实现这一理念,日本《财政法》第14条规定"所有财政收入与财政支出都必须编入预算", 而且这些年度预算必须由内阁向国会提出并经其审议通过,处理国家财政的权限必须根据国会决议行使。

在日本,即使是皇室费用也不例外,天皇及皇室财产被编入国有财产,皇室开支只是国家财政开支的一个方面。对于天皇一类的特殊人物,财政上可以容许其有不同于一般人的消费项目和消费水平,但却不允许随意天皇不能随意消费,其财政支出同样要向国民公开,天皇和皇室成员负有纳税义务。

可以说,作为"国家象征"的天皇也被置于预算约束之下,对增强预算的制约力具有重要意义。天皇尚且如此,遑论他人?

"四大原则"

在预算理论史上,针对预算原则的代表性主张主要有三种:尼琪(Nitti)原则、诺马克(Neumark)原则和史密斯(Smith)原则。这些原则与自由资本主义的最高原则——"健全财政"相一致,主旨是控制预算收支、减轻纳税人负担。

这些预算原则深刻影响了许多国家的预算立法及其实践。日本《宪法》就明文规定,政府预算应遵循事前决议、总额预算、报告原则、单年度主义等四大原则。

事前议决,又称"事前审批",即必须在进入预算执行期前,接受国会审议并将预算确定下来。预算方案必须在财年开始前确定和公布,若由于某些原因不能按时公布,则要公布暂定预算,先解决到时必须支出的项目。事前议决不是走形式,而是切实体现了国家预算的严肃性。能否在财年开始前拿出预算方案,也是检验政府工作效率的重要标志。

全额预算,即政府的全部收支(包括财政性的、金融性的、企业性的收支等)都实行预算管理。日本不存在预算外资金和对预算外资金的管理问题。日本学界认为,政府的经济活动都应纳入预算,不应有可以任意支配而不受预算约束的资金,预算收入和支出要列示到能反映实际情况的科目为止。

"报告原则"要求政府每年至少向国会报告一次财政状况,公开发表预算、调整预算及决算资料;"单年度主义"原则要求各年度预需须相互独立。

在日本,预算的效力丝毫不弱于法律效力。从国会内部机构设置来看,众议院有18个常设委员会,参议院有16个。在众议院18个常设委员会中,委员编制最多的为预算委员会,共50名。参议院也是如此,最多的为预算委员会,共45名。对作为"代议士"的国会议员而言,积极审核法案和预算案,堪称是两大最重要的任务。

此外,日本对预算要求相当精细化。预算阶段的货币单位是"千日元",决算时的货币单位是"日元"。按日本物价水平,1000日元买不到一个西瓜,1日元则什么都买不到。

"公开透明"

公开与透明是财政民主主义的必然要求,也是财政法治化必要的基本条件。美国战后占领日本期间,向日本灌输了许多美式民主观念,使得日本财政民主化意识得到很大提高,财政公开逐渐制度化。日本对预算的公开透明是全方位的:

1、预算编制过程公开。在日本,承担编制预算工作的是政府,具体操作是财务省。政府大约每年6、7 月份公布编制下一年度预算方针,此后的预算编制进程、预算编制中的重要情况和重大变化等,都应随意予以公开。

2、预算审查情况公开。在每年的预算审查中,国会总会有一番唇枪舌战,这种辩论与争吵不可避免地包含着代表不同利益集团的党派之争,但公开这些情况,国民籍以了解其中的"秘密"及存在的问题,对于国民公共利益的发现与确定,作用巨大。

3、预算书和决算书公开。日本政府会在其出版物发行中心和普通书店的政府出版物专柜,公开发售详细的财政预算书和决算书。任何人都可以从中查看每笔财政资金的来源与用途。与"财政神秘主义"相比,如此细致的财政公开确保了真正公共利益的实现。

4、财政监察结果公开。财政监察机构每年都要编制检查报告提交国会和内阁,并编成《决算与检查》、《会计检查梗概》等公开发行的书刊,明确报告哪个部门、哪个单位发生了哪些问题,造成了什么经济损失,原因是什么,改进意见如何等。

5、财政运行状况公开。为了让国民充分了解财政运行,日本政府可谓煞费苦心,想尽了各种办法。财务省每年5月份都会公开详细资料外,6、7月份还会编制《图说日本财政(XX年度)》,大量运用图、表,图文并茂地详细介绍财政预算结构、年度预算资料及每项支出的来龙去脉等。

日本这样做的目的只有一个,那就是摆脱"财政神秘主义",真正实现"取之于民、用之于民、接受人民监督"。

"居民诉讼"

日本地方预算执行监督中独具特色的制度无疑是居民诉讼,这是战后民主化中移植美国判例法纳税人诉讼的一项改革成果。

19 世纪后半期,美国产生了纳税人诉讼与公民创制权(Initiative)、公民投票权(Referendum)、罢免权(Recall)等。根据股东派生诉讼类推说及公共信托法理,纳税人可对行政机构违法支出公款而提起诉讼。

遵照国民主权原则及居民自治理念,日本在《地方自治法》第9章专门设立"居民监查请求及诉讼"一节,以为居民监督地方公共团体财务会计的营提供法理依据,防止和纠正地方公共团体职员违法或不当的财务会计行为。

居民若认定地方行政首长或公务员等,具有违法或不当的公款挪用、财产取得时,可向监查委员提出监查请求。监查委员收到请求后,若认定理由不充分,需附书面说明通知请求人并予以公示;若认定理由成立,则需向有关主体发出整改劝告,并予以公示。

可以说,经过一百多年的摸索,日本不仅是亚洲经济最发达的国家,也是亚洲立宪政体最为成熟的国家,与之相配合的预算监督、国会议决及居民诉讼等体制,无疑值得中国研究、借鉴。

从更长远的历史视角来看,英国是公共财政的发源地,法、德、美等后起随之。各国建立公共财政的途径千差万别,预算制度的组织结构也不尽相同。作为曾经的"后发型"国家,日本的预算制度是在美国占领的巨大压力下,通过民主改革确立起来的。

制度改革往往具有共通性,不应因为"国情特殊"而放弃最基本的改革理念,即不管改革路径如何选择,公共财政必须回归民主和法治财政,而非人治,更非专制。

对中国而言,严重滞后的预算改革具有经济、政治改革的双重属性,既是经济改革亟待扫清的壁垒,同时也有可能成为政治改革的突破口。中国离"阳光预算"近一点,才有可能离"阳光权力"近一点儿,反之亦然。

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