2015年9月11日星期五

光华八号潜舰采购案

光华八号潜舰采购案

美国在2003年11月于新加坡航展所展出的改良型 白鱼级潜舰模型。 如果无法取得欧洲现成潜舰设计,

美国便打算以白鱼级为基础,研发一种新的柴电潜舰以满足台湾的需求。 

德国HDW的214型潜舰曾经是台湾潜舰案的选项之一。图为南韩海军的214型孙元一级潜舰。

德国HDW为 南非建造的209 TR1400 MOD型攻击潜舰,是209系列的新衍生型,使用了不少214型潜舰的新技术。

改良型209 TR1400也是台湾购买潜舰的可能选项。

光华八号另一个可能选项,就是西班牙的P650,这是西班牙自用的S-80的衍生型。

潜舰对台湾的战略价值

台湾面积幅员狭小,最重要军事指挥中枢、空军机场、海军港口都集中在面向中国大陆的西部,与中国大陆之间仅一个台湾海峡之隔。一旦两岸战事爆发,台湾本岛港口、机场、雷达站、指挥中枢等重要有生战力目标,完全暴露在空中攻击之下;凭藉中国大陆规模优势且现代化战机日渐增多的空中军力,加上二炮部队与300mm长程多管等远程投射火力的威胁,台湾这些海空有生战力来源极容易在开战初期遭受来自空中的火力打击。由于机场易受打击,加上数量有限,台湾空军可能无法在高强度的攻击之下保有台海地区空优;台湾水面舰队虽然能在开战前先行从本岛与台湾海峡地区疏散,然而仍难免暴露在解放军的海军航空队攻击范围之内。

此时,对台湾而言,唯有隐藏在水下的潜舰,能在 中国获取台海周遭空优的情况下,继续相对地有效地运作并采取攻势作为;藉由大海的遮蔽,台湾潜舰能在最不容易被察觉的情况下,在开战前隐密抵达,于中国来犯水面舰队、登陆舰队必经海域实施伏击(台湾空军忙于争夺台海空优作战,无法充分对水面船舰实施炸射,而台湾水面舰队也极容易被敌方发现,陷入与共军空中炸射与水面攻击之中)。空中的飞机与水面舰艇都可由雷达轻易捕捉,水下战场环境则极难掌握,很难全面知悉潜舰的数量与动向 ;只要对方潜舰的潜在威胁不能排除,遂行反潜的一方就不得不抽调相当的兵力资源进行反潜作业,以保护其重要航道、舰队船团以及若干海上高价值目标(如航空母舰),从而牵制了原本的作战计划以即可动用的资源。因此对于阻绝航运、猎杀水面船舰而言,潜舰永远是不确定性最大、成功率最高、战略吓阻意味最大的武器系统 ;对于海上兵力居于劣势的一方,只要少量潜舰在海上活动,就能对敌方海上兵力产生显著的牵制。

以1982年4月爆发的英阿福克兰战争为例,阿根廷海军只有两艘现代化的209 TR1400柴电潜舰,实际上只有其中一艘能够出海作业,而且到5月份实际上就已经完全退出战役,但却让整场战争中英国皇家海军远征舰队不断花费大量的时间与精力进行反潜搜索,经常改变与延误原订的作战计划,投掷的数百枚反潜鱼雷、炸弹绝大多数都丢向实际上不存在的敌人(其中多次误击鲸鱼);对南大西洋水文特性的不熟悉,使皇家海军无法有效地运用自身的反潜侦测装备。而另一方面,英国特遣部队实际上开始执行登陆作战之前,皇家海军的服者号(HMS Conqueror S-48)核能攻击潜舰击沈阿根廷海军贝尔格拉诺上将号巡洋舰,就彻底击垮阿根廷海军的意志,使其所有的水面舰队都退出战斗回到本土港口,使英军远征舰队少掉一大顾虑。因此,福克兰战争中双方潜舰带来的影响,足以说明其巨大的战略价值。

也因为如此,建立一支规模足够的水下舰队,一直是台湾海军的终极目标;然而也因为潜舰的攻击性与高战略价值,其敏感性自然高人一等,数十年来台湾筹购潜舰始终遭遇无法突破的阻碍,购得足够的现代化潜舰。虽然在1980年代从荷兰获得两艘当时新锐的海龙级柴电潜舰,然而在中国政治压力之下,后续增购的可能性完全被封杀。

台湾向美购潜背景

早在1969年10月,当时刚上任行政院副院长的蒋经国便在中美军政会议中首度提到台湾希望获得10至12艘潜舰,然而美国以潜舰具攻击性为由而加以拒绝。虽然美国在1974年 内移交两 经过Guppy II改良的丁鲷级(Tench class)柴电潜舰给中华民国海军(台湾海军将这两艘Guppy II潜舰音译为茄比级),然而这两艘潜舰 被美国限定专门当作舰队反潜训练的假想敌,因此美方没有出售实战用鱼雷给台湾。

从迈入"全核时代"之后,美国海军向来坚决反对对外出口任何潜舰技术,一方面怕将美国的先进潜舰技术辗转泄漏给苏联,再者万一美国潜舰厂商为国外客户而在美国境内设置柴电潜舰生产线,难免会导致国会要求美国国防部购买较为便宜的柴电潜舰,进而排挤核能潜舰的地位。后来美国国会检视对外输出潜舰的政策,在1991年11月援引公共法条(Public Low)102-172条,要求美国国防部与相关军事单位"不得禁止、妨碍或以任何其他方式干涉非官方建造柴电潜舰,以及销售国外后在美国进行维修,国防部对于涉及国家安全的外销案可提出建议"。美国国防部针对国会此项 压力,在1992年5月提交回覆(PL 102-190, Sec1014),概略叙述同意出口潜舰的考量标准,间接地同意美国政府尽量降低对潜舰军售案的干预。

眼看美国政府愿意放宽限制,台湾方面在1994年第二度向美国提出购买潜舰的需求,不过美方仍以潜舰具备攻击性而再次拒绝售予台湾。由于台湾方面持续提出这项需求,美国国防部随即 指示美国海军,针对台湾反潜作战的能力与需求进行评估,其中包含出售台湾新反潜机与潜舰的相关可能 ;不过到了1995年,美国海军的评估已经将潜舰排除在外,只建议台湾装备新型反潜巡逻机。稍后,历经1996台海飞弹危机等事件,美国柯林顿政府 在1998年同意认真检视潜舰对台湾作战需求的必要性。在2000年,美国海军总共提交了两份专业评估报告,其中由美国太平洋舰队司令部与相关海军专家提交的评估报告,同意台湾海军需要潜舰。 值得一提的是,1996年台海飞弹危机之后,美国与中国的关系陷入双方建交以来的最低潮,这段期间美国也最为重视台湾方面的防卫需求,因而开始评估强化台湾防卫能力(包含空防、反潜、制海等)的种种方案,最后 形成2001年初小布希政府对台公布的军售清单(见下文)。

"光华八号"计划经过

1.起源

2001年初小布希政府上台后,转变了过去的政策,倾向协助台湾建立健全的反潜能力;在2001年4月24日,上任未久的小布希政府正式列出一项对台军售清单 (此清单基于柯林顿政府后期对台防卫能力评估的结果),包括12架P-3C反潜机、 四艘纪德级飞弹驱逐舰、六个爱国者PAC-3飞弹连,以及八艘台湾梦寐以求的柴电潜舰,成为1992年老布希政府售予台湾150架F-16战斗机以来,十年内美国对台湾的最大一笔军售。这项 军售清单是基于先前美国海军提交的两份评估报告,并且考量到美国海军在西太平洋的作战,包括敌我识别问题与战区水域管理等,以及台湾的自我防卫意识。

值得一提的是,在小布希政府宣布这笔军售之前,4月1日美国EP-3电子侦察机在海南岛附近空域发生与中国空军歼-8战机相撞意外(中国空军歼-8坠毁,EP-3迫降海南岛,机组员遭中国扣押至4月12日遣返,飞机则到7月3日才透过空运返回美国),造成美国与中国双方高度紧张;因此在相近的时间点上,美国发布对台军售,曾引发外界若干联想 ,认为此一事件使美国更重视未来中国对美国的挑战,进而促使美方加强台湾的防卫能力作为制衡。此外,小布希政府上台后 奉行保守主义的单边作风,对外积极主导一个符合美国单方利益的全球架构,并将中国视为主要竞争对手而非战略伙伴;因此从日后观之, 从1996年台海飞弹危机之后到小布希第一任期结束(2005年),堪称1990年代至2000年代这二十年间,台湾向美国军购乃至加强实质军事合作的黄金时机 ;而1996年台海飞弹危机之后到2001年9月11日美国遭受恐怖攻击之间,则是美国与中国关系的最低潮,直到911恐怖攻击发生之后,美国的战略重心随即转向中东恐怖主义,需要寻求中国的合作与支持, 双方的共同利益才有比较多的交集。

2.军售(FMS)与商售(DCS)管道

小布希政府宣布售台潜舰决定后,一开始执行方式并不限定于对外军售管道(Foreign Military Sales,FMS)或商售管道 (Direct Commercial Sales,DCS)。依照美国国防部公众事务单位(DoD Public Affairs)的相关回覆,显示美国国防部 比较倾向透过商售管道 (DCS),将各个主要项目逐一输出许可,类似1980年代美国提供台湾执行IDF战斗机研发、PFG-2飞弹巡防舰、天弓防空飞弹等案的输出模式;然而 ,台湾在此文件中却坚持透过正常的美国对外军售管道(FMS)进行。

在FMS制度之下,买方系与与美国官方、军方接触,与美国军方签约,由美国政府行政部门与军方单位负责执行整个军购案,期间所有程序(含发包、研制、生产 、验收、运交)都依照美国政府相关法令制度进行,大幅增加如质履约的保障。以台湾潜舰案而言,由于此案没有既成的潜舰设计,需要重新 招标选商、研发整合并设置生产线;而在FMS管道之下,这些工作将由美国政府责成美国海军系统司令部 (Naval Sea System Command,NAVSEA)负责主导执行 。在FMS管道之下,除非美国因重大因素而改变对买方国家的军售政策(例如军事禁运等),负责执行的美国政府/军方等单位不仅必须屡约完成,而且必须在固定期间内( 至少10年以上)以固定价格供应所有的后勤料件;因此对许多国家而言,FMS是军售执行成功以及服役使用的最佳保障。不过,FMS由于需透过美国政府单位经手,行政成本 颇高,而且需遵照美国FMS的方式来执行与付款,没有太多选择的余地。

而如果计划主体透过DCS管道执行 ,买方需扛起整个专案管理、选择厂商并签约、系统整合开发等各项工作 ,美国军方的角色仅限于逐项批准各销售项目(包含软硬体、训练、后勤等)的输出许可,其余则完全不介入交易,也不管最后的执行成败,而且过程不受美国政府的采购制度监督 。因此,选择DCS管道的国家本身必须非常瞭解美国复杂的国防军工体系,有能力直接与美国军火大厂交涉议价,本身也要有良好的专案管理 与专业技术能力。相较于FMS,DCS更具弹性,买方可自由选择任何美国政府核发出口许口的厂家与产品,但需要买方一肩扛起全案执行成败 (包含是否选择了恰当的厂商与次系统、是否完整地考量到军购的每个层面等),风险较高。此外,DCS出口许可效期只有4年,如果此案执行期间或军售完成之后,美国政府相关单位因为某些因素而导致部分或全部项目的输出许可遭到延误甚至中断,买方最后没能买到东西或者后勤保障出问题的风险便大幅增加。 当然,军购案透过DCS管道执行完成后,没有类似FMS的固定期间内保证供应零附件的规定 ;如果买方在专案中发生失误,没有妥善处理服役后的后勤补保问题,或者日后美国政府对相关次系统的输出政策改变,就会衍生出许多麻烦。

以潜舰案的复杂度,台湾方面无论是能力、经验或资源都显得难以胜任 专案管理工作;先前台湾海军只有两次从头发展主力作战舰艇的机会(美国只负责提供相关训练或技术协助),分别是1980年代初的忠义计划以及1990年代上旬的ACS先进战系计划,都在初阶段评估完成后被上级认定风险过高、成功率未定与耗资过钜为由而终止;而台湾海军对潜舰的各项 技术与规格只会更加陌生,以其能力要扛起一个可能是全新潜舰研发案的成败,的确是风险极高的作法。 以后勤观之,由于这八艘潜舰是专门为台湾生产的,并非美军制式装备,其后勤补保料件体系将会是台湾独门使用,因此如何确保服役期间的零部件供应将是一大难题;如果采用商售管道,则等潜舰交付台湾之后,零附件供应将不受任何美国官方保障,很可能会因而中断。此外,先前拉法叶等军购案由于透过中间商与 原厂打交道而频频引发弊端 ,而台湾海军负责主管的武获室在拉法叶弊案中损失极其惨重,大量管理规划与监造人才流失,更使得海军自身主导专案的能力与决心大减。因此很自然地,台湾 政府与国防部希望采取"政府机关对政府机关"的FMS管道,由美国海军完全扛起选商与执行成败的责任,台湾官方层面完全不需要与民间厂商打交道,同时也确保潜舰成军后的后勤保障无虞,因而坚持FMS管道。

然而,透过正常军售管道不仅较为敏感(意味着台美军事合作层级提升 到官方程度),不容易回避 中国的关注与抵制,而直接与美国国防部和海军打交道,就不得不面对美国海军传统"核潜派"可能的掣肘与抵制 ;依照美国国会报告,美国海军对此立场始终没有改变过,也就是没有意愿透过FMS管道对外国供应 完整的柴电潜舰(在2000年代以后,美国与澳洲建立潜舰技术同盟,并协助澳洲修改问题丛生的柯林斯级潜舰,包括供应战斗系统;随后美国又参与西班牙S80A潜舰案 ,提供战斗系统等关键装备,以及协助解决S80A首舰超重问题等;然而,这些案子虽然都透过FMS管道,但并非由美国设计建造完整的柴电潜舰,而且澳洲与西班牙都是与美国相当亲密的盟国)。

台湾海军对此一潜舰 舰队建军案赋予"光华八号"之代号,并在2001年6月向美国递交价格与可行性评估(Price and Availability,P&A)的需求意向书(Letter of Request,LOR),在其中不顾美国国防部的立场,坚持透过FMS管道。为了此案的执行,美国 海军在2001年便成立了国际专案计划室台湾潜舰专案小组(PEO SUB);台湾军方最初相对应的专案小组仅采取相关单位抽调人员兼职来编成,直到2006年才在国防部战略规画司主导下,成立专职的"海星编组"("海星"在2004年以后 成为潜舰案的专案名称)。

到了2008年中旬,前美国国防部部长办公室中国及台湾科科长石明凯(Mark A.Stokes)在台湾媒体表示,小布希政府同意出售台湾潜舰时,美国政府的政策是"协助台湾获得潜舰",一开始不限定于使用商售或军售管道。依照当时美方规划,是希望能协助台湾自行设计、在本土船厂建造八艘潜舰,舰体设计可能使用台湾现有的剑龙级为基础(需与荷兰进行一定的交涉),美国则提供各种关键技术与组件(意味着台湾自己负责专案管理工作,美国只提供关键技术并协助台湾进行整合开发)。石明凯表示,当时不知基于何种理由,台湾军方坚决反对美国透过商售管道提供潜舰所需技术,强调一定要透过美国对外军售管道,由美方全权设计、建造好八艘潜舰并交给台湾。石明凯并指出,当时美国军方内部反对透过军售管道出售台湾潜舰,因为这意味美国本土会重新出现柴电潜舰的生产线,抵触美国海军的全核能潜舰生产政策(不希望美国境内出现柴电潜舰生产线)。石明凯也表示,如果台湾选择商售管道,可以节省支付给美军的行政成本(专案管理费用及军售管理费用等),"至少省百分之二十"(当然,如果透过商售管道,则台湾自己需要担负相对应的专案与行政管理工作以及建立产能,仍然是一项庞大支出)。
 

3.参与厂商

在2001年1月,美国政府针对台湾潜舰案发出 邀标书(FRP),4月展开招标,至同年11月已有美国诺格集团(Northrop Gruman)、通用动力(General Dynamics)、德国HDW、荷兰的RDM(即台湾现役海龙级潜舰的厂商)、法国的DCN以及西班牙的IZAR等七家厂商回覆,并提出各自的产品。 其中,HDW当时最新产品包括为德国海军生产的212型潜舰以及外销用的214型潜舰,两者都配备燃料电池绝气推进系统(AIP);法国DCN则与西班牙IZAR合作生产天蝎座型(Scorpene)柴电潜舰,可选配MESMA封闭循环蒸汽涡轮AIP系统 ,而IZAR同时也负责西班牙本国海军的S80潜舰案;而荷兰RDM当时则有提出海鳗(Moray)系列潜舰设计,不过并没有像德国212/214以及法国天蝎座般已经获得订单。

在2001年11月16日,前述厂商在美国海上系统司令部(NAVSEA)进行简报与会谈。 在2002年12月6日,美国海军部长(Secretary of the Navy)高登.英格兰(Gordon England)向美国众议院提出一份决策与发现(Determination and Findings)备忘录,其中记载将台湾潜舰案的厂商范围缩小为四家美国厂商,分别是通用动力(General Dynamics)、诺斯洛普.格拉曼(Northrop Grumman)、洛克西德.马丁(Lockheed Martin)以及雷松(Raytheon),并注明这批潜舰由美国设计。在2002年12月17与18日,美国海军邀请这四家获选的美国厂商,连同德国HDW、荷兰RDM、西班牙IZAR等欧洲潜舰生产厂商,参与台湾潜舰案说明会。值得一提的是,在潜舰案初期,前述四大美国厂商为了向台湾方面简报其设计提案,遂向美国行政部门申请了以简报为主的 技术输出许可,有效期为两年;不过等两年到期之际,台潜舰案仍毫无进展。

此时,美国海军似乎已经认为很难从欧洲取得现成的潜舰设计;欧洲国家比美国更顾忌 中国的压力,先前台湾自行向荷兰、德国购买潜舰便四处碰壁;即便多了美国的居中介入,只要中国一如往常地向欧洲几个主要潜舰生产国施压,照样能轻易地阻止 台湾购潜案的进展。 在2003年中旬,美国相关单位曾密集访问欧洲各主要潜舰设计生产国,得到结论是全部都是该国政府对台湾核发出口许可的可能性不高。

在2001年8月,外电报导美国海军有意鼓励通用电器船舶购买先前为澳洲海军建造六艘柯林斯级(Collins class)的澳洲潜舰集团(Australian Submarine Corporation,ASC)40%的股份。澳洲政府先前在2000年11月动用优先权来收购ASC的100%股权,使之完全成为澳洲国有公司;然而到2001年左右,一度有传言指出澳洲政府有意放弃ASC的股份,而此时正好是美国政府有意透过通用电船购买ASC股份的时间。此举被认为与美国打算强化柴电潜舰产能、准备为台湾生产潜舰的措施,不过最后并没有付诸执行,而ASC也 继续维持澳洲国有公司 的身份。

在2002年3月,美国民间的OEP投资公司(One Equity Partner)买下HDW造船厂75%的股份,此举应与美国允诺台湾的八艘柴电潜舰有密切关连,打算迂回取得德国潜舰设计并替台湾建造;不过即便取得HDW的经营权,最终输出许可仍掌握在德国政府手中,因此这条路照样行不通 ,而且OEP大举收购HDW的举动也引发德国政府紧张,不愿其主要国防关键厂商落入美国掌控。此外,德国政府也在2002年6月重申拒绝输出潜舰给台湾的立场。经过德国政府出面协商后,OEP还是将手中大部分的HDW股份释回德国国防工业( 整个过程详见214型潜舰一文)。

在2001年下旬,根据外电报导,为台湾生产的八艘柴电潜舰的建造费用粗估为40亿美元,这个数字应该是相关厂商参考时下一般柴电潜舰的销售价格。在2002年6月底,又有媒体报导,台湾八艘潜舰的建造费用约为60亿美元,这数字应该也是厂商的自行粗估。

4.价格争议

在2002年12月,美国海军在第一次简报中提出初步报价。美方报价基准是以由美国海军主导专案作业、透过军售管道(FMS)的情况下,考量到 所有直接间接项目以及可能的风险与障碍,八艘潜舰含所有物料采买、建造、配套装备、训练、基础设施等, 如果以2000吨级大型潜舰为基准,总值 约为117亿美元(约4090亿新台币),几乎是原先台湾方面预期的两倍;此外,如果以1500吨级中型柴电潜舰为基准,则这个报价约为86亿美元(约3010亿新台币)。此外,美国海军还要求台湾必须 事先编列全部的预算额度以展示完成此案的决心,才会开始执行。日后台湾国防部屡次送交立法院的潜舰案报价之中,潜舰本身的军售款约在90亿美金附近,显然是采取了美国海军报价之中1500吨级潜舰的方案。

由于当时潜舰的构型并没有确定,因此 美国提出的报价随即引来台湾方面的强烈质疑。由于当时此案无法确定能否自欧洲取得何种成熟设计,抑或要美国从头整合研发(美国已经有40年未曾建造柴电潜舰,根本没有现成的设计可用),两者之间自然出现极大的价差──当时负责此案的美国海军专案经理还希望台湾海军将"美国从头设计潜舰"列为必要条件,理由是自欧洲第三国获得输出许可的机率微乎其微(现实也是如此)。

在2003年1月17日,美国海军正式 向台湾提交独立价格评估(Independent Cost Estimate,ICE),当时粗估八艘潜舰将耗资105亿美元。随后在2003年11月,美国海军再度向台湾报价,八艘潜舰的整合/设计/建造工作连同装备、相关后勤设施、人员训练费用要价110亿美元,合新台币3800亿元 。而在2003年5月,台湾海军向立法院报告时,预估潜舰案在10年内需编列1500亿新台币的预算,而潜舰基地/后勤设施的建立则需16年,故总共需要2100亿新台币,与美国的报价有相当大的落差。

对于美方在2003年底的报价,当时台湾方面表示无法接受,双方不欢而散。虽然美国官方提出高价,一些来自美国厂商的非官方的估计,则认为只需要低得多的价格( 历年来美国厂商总共有35至50亿、60至70亿美元等说法)就能完成此案,然而这个数字可能是根据欧洲既有的潜舰设计(获得输出许可的机会不高),而且未必考量到相关基础设施、建立后勤维修能量、训练与配套装备。 依照美国众议院台湾连线的说法,由于ICE系由美国海军主导,因此向来有意掣肘此案的美国海军就以维吉尼亚级核能攻击潜舰的高规格标准 ,以超过2000吨的大型柴电潜舰为基准来抬高价格,并依照"最大风险 "(maximize risk)原则,提出最高的可能报价来吓退台湾。

根据前美国国防部部长办公室中国及台湾科科长石明凯(Mark A.Stokes)在2008年中旬于台湾媒体上的说法,美国在2002年12月对台湾第一次报价时,的确希望透过高价来促使台湾知难而退,放弃对FMS军售管道的坚持 ,改就商售管道;孰料台湾仍继续坚持循FMS管道 ,并选择以美方报价之中较低的86亿美元来编列预算。

5."潜舰国造"与"全部在美建造"

除了报价之外,潜舰的建造地点也出现严重歧见,美国方面坚持整个整合、建造全部由美国厂商在本地完成,而台湾方面则有希望由台湾进行组装的呼声。在2002年5月7日,亲民党立委林郁芳在立法院号召成立"潜舰国造推动联盟",争取朝野立委支持潜舰国造;在5月24日,"潜舰国造推动联盟"号召的超过130名朝野立委 (超过立院席次一半)通过一项提案,要求向美国采购的八艘潜舰中,应有六艘潜舰以技术转移方式在台湾建造,以提升国军战力并促进经济产业发展;此外,也要求行政院立即成立跨部会专案小组,配属专业的造舰团队,负责协调推动"潜舰国造",国防部并需定期向立法院国防委员报告。提案中也附带但书,如果国防部不能达成"潜舰国造",立院就不会批准预算。针对台湾内部"潜舰国造"的呼声,美国海军在2002年中旬派遣考察团,实地探查中船建造潜舰的可能性。

2002年10月中旬中船对外公开自费的"潜龙计划"成果,这是一段模拟潜舰主机舱段的压力壳构造。

中国造船厂对于争取生产潜舰十分积极。早在2001年5月美国政府刚同意提供台湾潜舰之际,中船就成立了潜舰小组,初期只有5名人员,后来逐渐扩大规模;在2002年时,中船董事长将潜舰小组改名为"潜龙小组"并扩大编制,专门为争取建造潜舰而预作准备,编制从5人增为25人,最后来到41人。此外,中船聘请海军备役少将当顾问,协助规划潜舰国造相的关事宜,此外也聘请1980年代向荷兰购买海龙级潜舰时在荷兰参与建造工作的人员到中船来指导研发工作。在2002年 初,"潜龙小组"以六个月的时间实验性地建造潜舰中后部与舰尾之间的主机舱段来研究施工方法(耗资2000万台币),并在2002年10月中旬对外公开;在2003、2004年 ,中船又自行建造模拟的潜舰压力壳前部(是潜舰结构施工难度最高的部位),并模拟安装鱼雷管 ,总计在2002至2004年中船自费研究潜舰结构建造工法共耗资7000余万台币。除了"潜龙小组"的基础研究之外,中船在这段期间也参与不少相关国际会议,包括水下工程研讨会、水下作业会议、台湾潜舰案招商会议以及美台会议等等。 随后虽然台湾政府仍维持由美国主导的模式,但中船并未放弃潜龙计划等相关研究。

由于中船从来没有承造潜舰的经验、技术与机具,如果要建造潜舰,需要额外的时间与经费来建立产能;而舰上真正的关键装备、系统、机械等仍须仰赖国外进口,中船势必只能进行船段组装等工作。总结以上,美国认为即便是台湾所谓的"潜舰国造",也只能达成5%的实质自制率,对照于增加的时间与成本,根本不划算。在2003年12月15日,当台湾政坛已经开始为潜舰案采用特别预算而出现对立(见下文)时,美国海军第三度召集几个有意承包台湾潜舰案的美国厂商来讨论"潜舰国造"的问题 ,最后形成反对此案的共识。

一开始,行政院与国防部对于节外生枝的"潜舰国造"并不情愿,表示"潜舰国造"在台湾建立产能与人员训练等工作,将使潜舰案总成本增加至少20%(约4至8亿美元)。不过为了回应立法院的强大压力,在2003年1月,行政院副院长林信义开始筹组潜舰国造工作团队 ,成为"潜艇国造跨部会推动小组",参与单位包含国防部、经济部、财政部、海军海发中心、联合船舶设计发展中心与中船等,而中船则提议与美国相关厂商结合成策略联盟。 "潜艇国造跨部会推动小组"分为两组,其中一组由国防部主导,负责对国外的交涉协调等适宜,另一组则由经济部领衔,专门评估台湾相关产业建造潜舰的能力。

 在2003年1月,"潜艇国造跨部会推动小组"完成了对台湾产业生产潜舰的相关评估报告,认为中船有能力建造潜舰。在2003年4月20日,当时经济部长林义夫召开相关会议并邀请国防部与会,认定研拟中的潜舰国造具体方案与进度可行,并建议国防部将此提案转交美方,将之纳入日后的邀标书中。在2004年5月28日,"潜艇国造跨部会推动小组"正式做出让中船参与潜舰建造的决策,头两艘由美国承造、台湾派员学习;第三、四艘2/3的船段由美国制造,其余1/3台湾负责;第五、六艘中台湾承制的部分增至2/3;最后两艘则完全在台湾建造 。在"潜艇国造跨部会推动小组"的决议中,目标是向美国争取40%的工业互惠额度。 至于潜舰国造的主要困难,在于虽然中钢宣称有能力制造潜舰所需的HY-80高张力钢 (但实际上还未形成产能,也不确定以中钢的技术能否达成具有经济效益的生产,中船自费进行潜龙计划时仍只能使用普通的钢材),潜舰舰体建造仍有许多高难度专业技术(尤其是各种高压进/排水与排气管道系统),必须由美方转移技术;此外,潜舰上的各项作战装备与武器系统,台湾也不具备研发生产能力,也需要由美方提供。因此,台湾"潜舰国造"的目标,仍完全受制于美国方面的态度。

依照中船方面的估算,如果要执行潜舰建造业务,中船厂区必须投资约10亿台币进行硬体设施的改建与增添。例如,为了增加潜舰建造的隐蔽性,所以在建造区域要建造密闭的厂房;此外,还要添购用来输送潜舰船段的连结式液压台车,以及制造潜舰船段的必要加工机具(此时中船虽有一个3000吨液压卷板机,但仍不够用于HY-80钢板的施工)。此外,依照中船聘雇的德籍造船专家评估,中船承造潜舰的整体周边投资需要100亿新台币左右,这些项目主要包括技术转移、物料管理,以及由于中船过去没有承造潜舰的经验,而必须增加的训练与人事成本。在2004年5月28日"潜艇国造跨部会推动小组"会议中,海军总部提及美方对台湾方面要求的"潜舰国造方案"提出评估数字,认为中船参与生产会增加12%的成本,约360亿新台币。

"潜舰国造"决议达成之后,陈水扁政府方面对于"潜舰国造"则仍表示,台湾潜舰案唯有透过美国国防部管道才能执行,这意味在美国坚持潜舰在美国建造的情况下,"潜舰国造"并没有讨论的空间;政府与立法院方面对潜舰是否国造的对立逐渐升高,立院方面扬言只要不同意潜舰国造,就 不会通过潜舰预算。就在同时,美国国防部在2004年5月及6月两度以公函的方式向台湾政府表达反对"潜舰国造"的立场,而美国国防部副部长伍夫维兹(Paul Wolfowitz)在2004年6月21日接见当时赴美参访的台湾立委时,也直接当面告知美国政府同意协助台湾购买潜舰,但不同意潜舰在台湾建造 ,而美国海军还会保留此型潜舰设计的相关智慧财产权,不释出给台湾 。

根据美国众议院支持潜舰案的台湾连线(The Taiwan Link)的说法,美国国防部与海军看准了台湾内部对于潜舰国造的争议,遂坚持潜舰全数在美国建造,使台湾立法院占有席次优势的泛蓝党团反对到底,进而导致潜舰案空转 。 除了这种说法之外,美国国会中也有力主潜舰在美国建造的势力,以增加美国潜舰生产厂商的工作机会:在2002年10月4日,两位密西西比州(也就是诺格集团Ingalls船厂所在地)的共和党籍参议员Trent Lott与Thad Cochran写信给美国海军的潜舰计划办公室主管飞戴维斯少将(Rear Adm. J. Phillip Davis),力主这八艘潜舰在美国境内建造,以同时符合美国海军和美国造舰业的利益。

依照台湾军方的说法,美国海军文官与军职体系曾就售台潜舰案进行内部重大意见的整合;由于美国海军向来就反对透过FMS军售管道售台潜舰,因此美国海军军职体系很自然地要求潜舰需在第三国建造,而非美国境内。然而 在文职体系方面,曾任诺格集团副总裁的美国海军部长高登.英格兰(Gordon England)以着眼美国产业利益为由,透过当时负责国防部采购、技术研发与后勤常务的副部长杨约翰(John Young)下令,售台潜舰案由美国境内4大厂商(即诺格、通用、洛马与雷松)负责系统整合与建造工作。此后,美国海军仍进行许多台面下复杂且消极的技术 性动作来拖延此案。

美国海军从一开始反对在美国境内设置潜舰生产线,美国国防部也希望循商购模式来降低美国介入的色彩,然而台湾方面始终坚持走FMS军售管道。对美国海军而言,虽然最后美国官方的统一定调是在美国建造全部潜舰,但由于美国海军还有"极大化报价"以及"预算全部编足才展开工作"等高门槛条件,仍然可以让台湾内部难以接受;更何况,台湾立法院已经早在2002年就做出"潜舰国造"的决议,只要观察台湾由泛蓝主导的立法院与民进党主导的行政院/总统府的恶劣关系,就不难判断台湾将难以接受美方"潜舰在美建造"的坚持。因此,即便美国政府与军方文职层级决定"潜舰在美建造",看似对美国海军"核潜派"十分不利,但这也能收逆向操作、利用台湾内部反对势力来掣肘此案之效,对美国海军"核潜派"而言亦无伤大雅。

6.僵局

2002年下旬以来,由于对价格与建造方式的严重分歧,光华八号潜舰案陷入严重的僵局,美国海军的台湾潜舰专案小组的招标选商作业也因而停摆延宕。原本美方要求3.33亿美元的先期设计费用,然而台湾方面只在2003年4月通过了2850万美元的设计费 (在2002年底,台湾向美国支付了第一笔潜舰案先期费用约40万美元)。同年5月20至23日,台湾海军副总司令高扬赴美洽商潜舰的价格,双方依旧没有交集 。虽然此时台湾政府与国防部都倾向完全由美国承造的方案,然而立法院也以先前的"潜舰国造决议"、"美方报价过高"等理由持续杯葛潜。美方认为以台湾牛步化的建案与资金挹注时程,即便最终确定购买潜舰,也会由于时程大幅拖延 ,而无法即时因应中国海军现阶段潜舰的实力扩张。 虽然双方面临僵局,台湾国防部长汤曜明在2003年10月16日拜访美国在台协会(AIT)理事主席夏馨(Therese Shaheen,2002年12月至2004年4月任职AIT理事主席)时仍表示,获得潜舰仍是台湾高优先度的国防政策。依照 此阶段美国的估计,如果台湾在2004年通过此一潜舰案,资金在2006年到位,然后正式签约,循美国模式展开潜舰的招标选商、选型、研发整合与建造工作,首舰可望在2013至2014年交付,最后一艘则预计在2019年交舰成军。

眼看台湾方面迟迟不情愿花下大把钞票,小布希政府遂在2003年建议台湾由美国居中,向义大利 购买总数八艘的退役的萨乌罗级(Nazario Sauro class,四艘)、皮洛西级(Salvatore Pelosi class,两艘)以及龙戈巴度级(Primo Longobardo class,两艘) 柴电潜舰,只需 20亿美元就能搞定,但台湾仍向美方表示只想购买新舰。

依照2004年5、6月的消息,美国海军向美国国会递交台湾潜舰案的最终意向书(Letter of Intent)中明确要求,除非台湾方面正式通过预算,美国海军才会正式启动潜舰案的相关程序,而这也是之后美方对台湾潜舰案的基调──资金到位后才开始作业。此外,美国 也要求台湾必须对潜舰预算开立"承诺状"(Letter of Commitment),保证在特定时程里动支特定金额的预算。在客观上,撇开美国海军本身排斥台湾潜舰案的态度,美国海军也预见此案由于敏感性而具备很高的风险,台湾内部不断的争议与踌躇进而导致此案更加不乐观;如果潜舰案开始后台湾反悔或没有编出后续预算,负责主导执行的美国海军就可能面临违约等连带责任。因此,除非台湾方面明确展现贯彻此案的具体决心,否则美方没有必要因而白费力气为台湾开启这项专案。如此,美国海军的售台潜舰办公室才能继续作业,向美国厂商发出邀标书。由于台美双方政府签署的文件从来没有毁约失信前例,美方认为"承诺状"的效力等同于商业上由银行和保险公司开立的"信用状",代表台湾宣示有绝对的履约诚意,不会半路生变或取消合约。唯有经费获得具体承诺且展开招标程序,欧洲潜舰厂商才可能认真考虑此事;而如果经费与合约尚未确定,欧洲国家根本不可能冒着中国反弹的外交危险,先发输出许可。

依照2008年媒体报导,美国太平洋舰队司令佛伦将军(ADM Fallon)曾建议台湾海军应优先加强建立侦雷扫雷的能量,而非固执于购买潜舰。在2005年9月底,国外媒体报导就佛伦希望台湾放弃取得包含潜舰之类的攻击性武器,专心争取经过"严格定义"的防御性武器;而且美国太平洋舰队司令部基于亚太地区潜舰数量大幅成长、造成美国侦潜识别作业的困扰,对台湾潜舰案并不支持。2005年11月,有国外媒体报导 佛伦以各种方式阻挠台湾潜舰案 ,当然佛伦本人随后便公开予以否认。在2006年2月, 国际媒体如詹氏防卫(Janes Defense)、美国国防新闻周刊等刊登了若干美国海军系统司令部(NAVSEA)不愿意协助台湾建造柴电潜舰的消息, 这些文中表示美国海军害怕 台湾潜舰案将威胁美国海军"全核潜政策",同时担心过 输出给台湾的先进潜舰技术可能会泄漏给中国;因此,这些文章批评,美国海军一开始就没有打算要履行售台潜舰的承诺,才会在执行面上提出天价以及各项极端苛刻的交易条件, 让台湾根本无法接受。不过美国国防部与海军相关单位在公开场合中仍一再重申,只要台湾肯付钱、美国政府下达命令,就会依约为台湾建造柴电潜舰。

7."特别预算案"成形

在2003年8月,行政院正式对外宣布将购买潜舰、反潜机、爱国者飞弹等三个军购项目,合称"三项重大军购",当时粗估总经费需要5200亿新台币 ,采取"一次编足额、逐年支付"的模式 ,并以"特别预算"的名义来编列 。同一时间台湾总统府秘书长邱义仁访问美国期间,也代表台湾当局承诺美方,以"特别预算"来处理潜舰案所需的90~120亿美元经费。由于美国海军要求台湾一次编足潜舰所需的全部预算 以展示决心,势必无法适用于例行年度预算,这似乎也是台湾国防部采用"特别预算"(不受公债法每年举债不得超过岁出15%,以及国家预算法等相关限制)来处理的主因。考虑到这批军购金额庞大,为了不过度排挤例行年度预算,以特别预算的方式另行编列,似乎是情有可原; 此外,以"特别预算"处理对外重大军购也有前例可循,就是台湾从民国82年到90年度(1993到2001年)执行的"高性能战机采购案"(向美国采购的F-16以及向法国采购的幻象-2000)。

然而,"特别预算"是中华民国政府特有的制度,始于民国21年8月(1932年)预算法制订以来就有的"非常预算",日后被视为在当时特定时空背景下、国家迈入宪政时代(1947年底)之前非常时期的办法;日后台湾逐渐民主转型时,特别预算便经常遭受执政之前的民进党的抨击,被视为便宜行事、有滥权之嫌与违法治精神。由于整体金额庞大,潜舰部分在具体构型不明的情况下就要求高达3000亿新台币(军方希望潜舰建造预算原则上不超过1800亿新台币,甚至希望将预算控制在1200亿至1500亿新台币之间),加上未经建案程序就以特别预算方式编列,遂引发在野的泛蓝阵营高度反弹。泛蓝阵营抱怨国防部未事先告知就突然提出金额庞大的特别预算案,而且对于如何筹措财源只字未提。

在2003 年10月底,美国海军国际计划办公室(International Program Office)派遣一个由台湾潜舰专案小组主管罗贝夫(Gibson Le Bouef)领衔的评估小组来台调查,实际瞭解台湾政府方面是否真的想要购买潜舰 ;这个小组拜访包括台湾海军总部以及立法院等单位,以及包含国防委员林郁芳在内的泛蓝立委,以瞭解其反对潜舰案的原因 。除此之外,罗贝夫也顺便提供台湾行政院单位开立承诺状的必要细节。在野的泛蓝力主"潜舰国造",但美方认为中船扩厂等相关花费,会额外增加大量的额外支出。如果让中船分摊 潜舰建造工作,建造时程与风险都会进一步攀升,因为必须从头转移相关技术并建立产能,合造部分还得将船段以海运方式千里迢迢运过太平洋两端,风险、时程与成本自然增加 (估计为90到120亿美元)。台湾国防部粗估潜舰由中船承造(组装)的费用将高达720亿新台币,而且首舰最快也得延至2012年才能交舰。 此外,中船从未建造过潜舰,而潜舰的施工难度以及安全要求远远高于水面舰 (而台湾海军对中船似乎也存在某种程度的不信任)。美国方面已经强调如果建造工作由美方全权负责,则美国会完全承担潜舰的品质;如果分摊给中船,则美国就无法做出此等保证。

8"三大军购"政治风暴

 在2004年5月21日陈水扁总统刚刚展开第二任期之际,新上任的国防部长李杰马上将前述的"三项重军购"计划成交行政院。在6月2日,行政院 正式通过 "三项重大军购"并送交立法院审议,以6198亿新台币的特别预算用来购买八艘潜舰、爱国者PAC-3反弹道飞弹以及12架二手P-3C反潜机 ,前后分15年(2005至2019年)支付;其中潜舰一项名为"海星计划",总计耗资4121亿新台币, 依照2004年6月美元兑换新台币汇率(约1:33.5),合计123亿美元左右,总价码比起台湾军方最初规划的总价2100多亿新台币几乎暴涨两倍。 在海星专案中,列入特别预算的金额约3105亿新台币(约90亿美元),其中潜舰本身建造预算约1808亿新台币,加上144枚MK-48鱼雷、72枚潜射鱼叉Block2反舰飞弹、人员训练经费 、基地/作业相关/后勤支援设施以及预留的通货膨胀费用,此外再加上719亿新台币"潜舰国造"经费,以及未列入特别预算的自供装备/岸勤设施297亿新台币。为了配合这支水下舰队,台湾海军打算在左营、苏澳军港建立抗炸潜舰基地,此外还有一座极低频通讯设施(注)。 然而,台湾国防部长李杰也表示,如果删除"潜舰国造",就可以节省一些在中船建立产能、人员训练等技术转移的经费(约719亿新台币)。

值得一提的是,中船与部分立委认为,台湾国防部提交潜舰案预算时,粗估中船组装潜舰需增加719亿新台币,只不过是直接将美 方独立价格评估(ICE)作业中估计潜舰在台湾组装所需的360亿新台币加一倍,对中船并不公平(中船本身聘请的德籍专家估计只需要101亿新台币)。

 

三项重大军购项目金额(第一次提案,2004年6月2日送交立法院)

项目

军售款项(新台币/美元)

国内配合款(新台币/美元)

爱国者-3反弹道飞弹

1391.7亿/40.34亿

57.5亿/1.67亿

P-3C反潜机

470.9亿/13.65亿

59.5亿/1.72亿

柴电潜舰

潜舰 费用(建造/后勤训练/弹药零附件与通货膨胀预留项目):3105.0亿/90.00亿

潜舰国造费用:719.0亿/20.84亿

297.0亿/8.61亿

土地处理费用

6.9亿/0.2亿

总额

6108亿新台币(上限6200亿新台币)

备注美元/新台币汇率以134.5计算

 

"三项重大军购"中潜舰采购案(海星计划)各项目金额表(2004年6月版)
项目名称金额(新台币)比例(百分比)备注
潜舰1813.7亿44%八艘柴电潜舰
整体后勤训练519.4亿13% 
弹药备件108亿3%包含144枚MK-48鱼雷、72枚潜射鱼叉Block2反舰飞弹
潜舰国造719亿17%在国内建立潜舰生产线、扩充厂房硬体
通货膨胀663.9亿16%考量建造期间通膨造成的原物料/人力成本增加,预留余裕
自供装备、岸勤设施297亿7%此部分未列入特别预算中
总额4121亿  

"三项重大军购"特别预算案成立 前夕,由于民进党政府在2004年总统大选时合并举办台湾第一次的公民投票(议题包括"反飞弹防御"以及"对等谈判"),引发泛蓝阵营强烈反弹,加上2004年3月19日总统大选前夕发生三一九枪击案等事件,导致朝野敌视对立与丧失互信来到了前所未有的新高点; 而泛蓝阵营在2003年8月行政院提出此一特别预算军购案时就表达反对立场,使得此案一开始便面临极端不利的政治背景。 军方将潜舰、爱国者飞弹、P-3C反潜机一并包裹成一个金额庞大的单一特别预算案,本身便备受争议,尤其是潜舰尚未确定构型/来源便要价四千两百多亿台币 ,成为各方关切的焦点 。此时立法院多数席次掌握在泛蓝政党手里,但政院与军方仍没有充分对外沟通便仓促成案 ,甚至作为军购特别预算法源的"重大国防投资暂行条例草案"也是在刚刚提出的情况下,与"三项重大军购"一并送交立院审理,被泛蓝批评为程序粗暴。

在天时、地利、人和无一具备的情况下,"三项重大军购"特别预算案 与"重大军事采购条例草案"从提出开始,立刻在台湾政坛和舆论掀起风暴。由于当时执政的民进党在国会中的席次居于劣势, 至2006年12月13日,"三大军购"相关议案(包含一开始的特别预算案以及2006年中旬改弦易辙的63亿军购预算追加案)与"重大军事采购条例草案"总共68次在立法院程序委员会排定审议程序时遭到封杀,而潜舰案也跟着在立法院搁置着,毫无进展 。泛蓝政党封杀"三大军购"的名义,定调为"反对特别预算方式"、"三项军购分别切割处理"以及"要求潜舰降价"等( 在2004年6月23日,立法院长王金平表示希望国防部要求美方对潜舰案重新报价,但国防部表示此举将导致潜舰案再延宕半年) 。到了2005年9月,国民党立院党团对三个军购项目提出了基调,其中P-3C应予以放行(然而在P-3C改列入年度预算之前,仍持续遭到立法院封杀),潜舰由于美方报价过高,应由政府与美方交涉处理,国民党立院党团再决定是否购买;而爱国者三型飞弹则由于2004年3月"反飞弹公投"未过,泛蓝遂以"执行公投结果"为由,在公投三年效期届满之前封杀到底,确保陈水扁政府吞下发动公投的政治代价。

除了台湾方面的建案与资金供应迟迟没有进展,导致美方十分不快之外,美国内部对于是否售台潜也开始出现疑虑。虽然台湾海军迫切需要健全的反潜能力,但这可以透过水面反潜舰队、舰上搭载的反潜直升机以及由陆地起飞的定翼反潜机来达成;实际上,在潜舰普遍静音化的年代,一艘潜航的潜舰由于无法与水面、空中友军单位联系配合,本身光靠被动声纳也很难搜索出同样安静的敌方潜舰,所以潜舰已经不再是最主要的反潜平台;更何况台湾内部对潜舰案的执行方式与资金提供始终难以取得共识,欧洲各主要潜舰生产国的态度也未见松动,整个案子长年裹足不前,越来越难即时展现效益。 事实上在2003年初,小布希政府便向台湾方面表示,应将反潜监视能力排在第一优先。

眼看台湾方面毫无进展,美国内部相关权责单位对于台湾潜舰案的态度也渐趋冷淡。部分台湾立委也开始注意到2005年之后,关切台湾军购进展的美方人士只询问为何爱国者三型反弹道飞弹的预算迟迟不能过关(这牵涉到美国在亚太地区的飞弹防御系统是否完备),而越来越少提到潜舰案,只剩下台湾的国防部与海军持续在推动 。

9.美国方面对台湾军购的关切与呼吁

眼看从2001年4月小布希同意对台大笔军售以来,台湾始终没有积极回应且消化速度极为缓慢,历年美国方面的智库机构或国会议员也多次对台湾进行喊话,同时表示对台湾自我防卫决心赶到质疑与失望。

在2003年1月30日,美国保守派智库传统基金会(Heritage Foundation)资深研究员谭慎格(John J. Tkacik, Jr.)在美国防卫周刊(Defense News)撰文指出,若干现任和卸任的美国国防官员近来向他表示,"台湾似乎认为美国和中国未来任何冲突,台湾只是旁观的第三者。这令他们感到惊讶、失望且有些不满"。在2003年2月,美国著名智库机构布鲁金斯研究院(Brookings Institution)的东北亚政策研究中心主任卜睿哲(Richard Bush,1997至2002年任美国在台协会理事主席)在台大法学院演讲时表示,台湾购买武器的速度不够快,必须加快速度才能确保自身防卫能力;而在同一月份在美台商业协会举行的"美台国防工业会议"(U.S.-Taiwan Defense Industry Conference)中,美方不断呼吁"台湾应该负起自身防御的责任"。在2004年10月,美国国防部副次长李查.劳瑞斯(Richard Lawless)指出,台湾从过去到现在一直未能体会本身国家安全所面临的特定威胁,他并呼吁台湾立法院应超越党派政治,以国家安全为重,通过军购特别预算。在2004年10月,台湾考试院长姚嘉文赴美访问后表示,美方向他一再传达"台湾如果不通过6108亿军事采购案,会让美国误以台湾不重视自我防卫"。

在2005年9月底,美国众议院里台湾连线(The Taiwan Link)的主席之一史帝夫.夏波(Steve Chabot)举行记者会表示,眼看中国军事力量不断强化,但台湾的潜舰等军购案却不断地的受阻,表示美国国会里亲台议员的挫折感愈来愈强烈,并强调如果此案再不能有所进展,许多原本支持此案的国会议员可能会重新评估他们是否扩展对台湾的支持。 在2004到2006年间,美国在台协会(AIT)台北办事处长杨苏棣(Stephen M. Young,2006年3月至2009年10月任职AIT台北办事处长)、在台协会前理事主席夏馨(Therese Shaheen)、美国战略暨国际研究中心 (Center for Strategic and International Studies,CSIS)日本讲座主任麦可.葛林(Michael Green)、前美国副助理国防部长坎伯(Kurt Campbell)等人士先后对台湾军购事务表达关切,多次提醒台湾政坛若流于斗争、让军购案长期延宕,势将减损美国(包括美国政府与国会亲台议员)对台湾的信任,使美方怀疑台湾自我防卫的决心,进而降低 日后对台军售的意愿,甚至让美国质疑一旦台海爆发战事,是否要派兵协助一个欠缺自我防卫意愿的台湾。

在2006年10月26日(此时适逢台湾潜舰案第62次在立法院程序委员会遭到封杀),时任AIT台北办事处处长的杨苏棣召开记者会表示,2008年美国小布希总统任期将届, 新任美国政府上台后势必会重新评估所有对外项目;如果小布希任内批准的对台军售项目尚未通过,届时将无法保证新政府会持续履行小布希政府对台湾军售项目的承诺,因此杨苏棣希望台湾立法院能放下党派歧异,在该年度秋季就通过三项重大军购预算。 杨苏棣并表示,根据他在10月初返回美国华府所获得的最新资讯,包括美国国务卿康多莉萨.莱斯(Condoleezza Condi Rice)在内的许多美方高层政要,对于小布希总统从2001年4月批准对台军售后,五年多来进展极其有限(当时只有纪德级驱逐舰案付诸执行)感到相当失望;此外,杨苏棣也转述华府人士对于2006年台湾向美国申购66架F-16 C/D战斗机的质疑,因为2001年宣布的军购案都还没有消化,何须讨论台湾新的军购需求?然而,杨苏棣的"关切"反而引发泛蓝党团的反团,认为是美国公开以政治力量介入对台湾军购事务甚至政党内政,引起若干政治风波。

在2006年12月14日,在台湾行政院陆委会副主委童振源率"两岸新闻记者美国参访团"前往美国战略暨国际研究中心 (CSIS)拜访时,CSIS日本讲座主任麦可.葛林(Michael Green)对台湾军购案进行了表态与喊话。葛林表示,布希总统执政时期非常支持台湾的民主政治与美台关系,但台湾对维护本身安全没有 表现出相对应决心与承诺;如果台湾不能在小布希任期结束前确认军购案,2008年新任美国总统上台,美台关系恐怕会生变。葛林表示台湾泛蓝与泛绿对于军购案迟滞都有责任,泛蓝主导的立法院长年在立法院杯葛阻挡军购预算,而泛绿主导的政府则频频碰触台独、正名等敏感议题而刺激中国,影响两岸稳定与中美关系,使得小布希政府支持台湾的作法受到美国国会质疑。葛林并表示,此时中国正不断把美国在台企业拉向中国大陆,同时也不断拉拢美国政经各界对中国的支持,透过国会与民间企业的力量来孤立美国政府与国防部等支持台湾的势力;反观台湾除了民主之外,没有提供美国任何东西。葛林表示泛蓝应该尽速让军购预算通过,泛绿则不应该再炒作台独相关议题而造成美国困扰;此外,葛林也建议台湾放弃"花钱买小国邦交"的作法,而将心力用于强化台湾与美国、日本、澳洲和印度等国的非官方战略关系,或者帮助一些小国建立民主政体。除了葛林之外,CSIS另一位资深研究员葛来仪(Bonnie Glaser)也表示,台湾向美国军购的延宕,已经让美国国会感受台湾方面缺少承诺,不愿为自我防卫付出代价;台湾方面可能认为可以与中国妥协,或者只要依赖美国就行(相信美国会无条件协助台湾),这两种理由美国都不会接受。

10.两阶段方案

依照台湾方面的资料记载,台湾国防部早在2005年就向美方表示希望能以两阶段方式处理潜舰案,但是遭美方以相关法律不允许而拒绝。依照2005年3月24日台湾立法院国防委员会的会议纪录,当时国防部表示正在与美方协调,改用两阶段方式推动潜舰案,第一阶段先期作业费用为2亿台币,于2006年度以追加预算方式编列,委由美方进行招、选商、确定构型及设计等相关作业,等第二阶段再依照第一阶段的初步规划,详细编列潜舰实际设计建造的费用。随后,台湾国防部游说康乃迪克州与罗得岛州(美国另一核能潜舰建造厂商──属于诺格集团的New Port News厂位于此州)的国会议员向美国国防部施压,才让美国放弃原本的"一次编列全额"模式,改用较为折衷的两阶段方案。

在2006年2月,美国代表康乃迪克州的众议员西蒙斯(Rob Simmons)来台访问时,便表明他是为了他在康乃迪克州的选区利益而来──美国核能潜舰生产重镇通用动力电力船舶船坞(Electric Boat shipyard)就位于该处。西蒙斯众议员在美台商会的演说中表示台湾潜舰案的价格可压低到80亿美元左右,并提出一个方案来解决目前台湾潜舰案的僵局:将全案分为设计与建造两阶段,台湾方面先挹注2.25亿美元让美国规划取得潜舰设计 ,通过设计阶段后再决定是否要建造,而不是如先前美国海军的要求,在设计方案还未没着落之前就一次编足全额预算;而此种折衷方案也获得美国海军的原则同意。

西蒙斯在2006年6月28日美国商会午餐演讲时表示,美国的军售程序应该更加透明,台湾的纳税人有权力获知美方报价的各项资讯:例如,将潜舰设计费用区分出来作为先期采购项目,可以更精确地呈现所有的费用细目;另外,西蒙斯也表示,美国国防工业界与专家告诉他,台湾潜舰案的总体经费可降至80亿美元。而美国主要潜舰生产厂商──通用动力电器船舶的管理阶层和劳方代表都向西蒙斯表示,愿意为台湾设计、建造潜舰。

在2006 年4月3日,台湾军方依照美方建议,提出将潜舰案分为两阶段执行,先编列预算进行设计,评估可行后再进入建造阶段,并请美方评估此方案的可行性。 在2006年6月27日,美国国防部副助理部长李查.劳瑞斯(Richard Lawless)以信函正式告知台湾的国防部长李杰,两阶段采购在法律上与行政上完全可行,但他也警告此举会提高全案的总成本与风险,增加的不确定性也会降低国外厂商参与的意愿──过去台湾海军 采用两阶段方式的军备研发案,无论是1980年代忠义计划或1990年代ACS先进战系案,都是在第一阶段初步规划结束后,以风险与成本太庞大为由取消。

根据美国国防部提出的两阶段采购成本评估, 潜舰案第一阶段的设计费需要3.6亿美元。在2006年9月27日与众议员西蒙斯的会议中,已经升任美国国防部副部长的高登.英格兰表示,只要台湾提供美方要求的资金,美国国防部相关部门就会开始动作,为台湾规划潜舰。

然而,即便改用二阶段方式执行,美国海军依旧要求台湾需要提供第一阶段的全额资金,台湾潜舰专案小组才会展开初期评估与必要的选商作业,但台湾立法院还是无法接受此种方式,坚持必须等到美国提出明确方案之后才正式拨款执行。 更重要的是,台美双方对第一阶段所需的费用也还是有很大的歧见:依照2005年3月24日台湾立法院国防委员会的会议纪录,国防部向立法院提报的第一阶段先期作业费用为2亿台币,然而日后美方要求的第一阶段费用却高达3.6亿美元。

 

11."三大军购"演变以及改列年度预算

为了减缓泛蓝党团对"三大军购"的抵制,历年行政院与国防部又以各种名目方式,将"三大军购"的总额向下修正,然而 丝毫无法扭转泛蓝党团的坚决反对立场 。在2005年2月22日,台湾国防部长李杰宣布,由于将国内配合款改列年度预算、删除潜舰国造719亿台币预算以及考量汇率等,"三大军购"特别预算的总额正式确定从6108亿台币调降为近4800亿台币,并于3月16日送交立法院,但泛蓝的立院党团丝毫不买帐,仍持续进行封杀。

 原本国防部不愿意将原先作为特别预算、一次包裹的三大军购,改列入年度预算并逐年编列审查,因为此举势将严重排挤国军其他的建军备战经费 ,而且逐年审查可能导致军购案无法贯彻执行完成,并违反先前对美国的承诺。然而迫于形势 ,行政院仍不得不低头,首先在2005年8月24日将爱国者-3型飞弹的预算从特别预算改列为年度预算,至此军购特别预算案从4800亿台币降为两个项目(潜舰、P-3C)共3400亿台币,并于9月2日送交立法院;在同年12月22日,行政院再将P-3C从特别预算案改列为年度预算,此时仅剩潜舰仍由特别预算案执行,共2990亿台币,不过此案仍然在次日遭立法院否决。 即便特别预算项目与总额一再调降,但泛蓝党团一再坚持全部列为年度预算案以及要求潜舰降价,并以"2004年反飞弹公投未过、三年内不得再度提案"为由,持续封杀爱国者三型飞弹的预算至2007年底,所以行政院的新提案仍不断地在立法院程序委员会遭到封杀。

 

军购特别预算案历年演进

名称三项军购特别预算案(4800亿)
送立院审理时间2005年3月16日
项目军售款(新台币/美元)

爱国者-3反弹道飞弹

1331.2亿/40.34亿

P-3C反潜机

450.5亿/13.65亿

柴电潜舰

2970.0亿/90.00亿
总额4751.7亿新台币(上限4800亿)
备注1.国内配合款全数改列年度预算

2.删除潜舰国造费用719亿新台币

3.减列土地处理费用6.9亿新台币

4.军售款部分美元/新台币汇率以133计算
名称军购特别预算案(3400亿)
送立院审理时间2005年9月2日
项目军售款(新台币/美元)
P-3C反潜机436.8亿/13.65亿
柴电潜舰2880.0亿/90.00亿
总额3316.8亿新台币(上限为3400亿)
备注1.爱国者-3改列年度预算

2.军售款部分美元/新台币汇率以133计算

名称潜舰特别预算案(2990亿)
送立院审理时间2005年12月23日
项目军售款(新台币/美元)
柴电潜舰约2990亿新台币
总额约2990亿新台币
备注P-3C改列年度预算

在2006年初,国防部提出将潜舰案也改列为年度预算,并在2006年度以"追加预算"方式执行;在此案中,潜舰案编列可行性评估预算2亿新台币,P-3C反潜机项目编列17亿新台币,现役爱国者二型防空飞弹升级则编列37亿新台币 ,总计56亿新台币,而爱国者三型则"尊重公投结果"暂缓执行,等到公投效期届满再由年度预算执行。在2006年5月24日,行政院正式提出"军购追加预算案",除了前述原三大军购项目 的56亿新台币之外,再加上太平岛简易机场兴建案7亿新台币,合计63亿新台币;由于泛蓝为首的立院党团仍认为追加军购案没有法源依据,因此行政院再提"重大国防投资暂行条例草案",与"军购追加预算案"一同交付立法院审查。在2006年9月5日,国、亲两党党团原则同意将三大军购特别预算项目改列入年度国防预算。然而,同时间由于泛绿提出党产条例等 因素,导致蓝绿双方紧张再度升高,使得"军购追加预算案"依旧不顺遂,又再度遭到封杀。几经政治攻防后,在国亲两党放行之下,追加军购预算的法源"重大国防投资暂行条例草案"终于在2006年12月20日通过付委审查,而三项军购的金额也得以列入2007年年度中央政府总预算。

由于中选会组织法草案等政治争议导致的泛蓝阵营在立法院进行杯葛抵制,2007年度中央政府总预算案延宕半年,直到2007年6月15日才由立法院三读通过(这是台湾政府首度未能在前个会计年度通过本会计年度总预算) ;此时,原三大军购都改列年度预算,其中P-3C反潜机项目61亿台币、爱国者二型飞弹升级约36亿台币都获通过,但潜舰采购案编列的43亿"先期评估费用"(约1.69亿美元,美方要求的3.6亿美元打算分为三期支付)遭到大砍,只剩2亿台币(约615万美元),而购买爱国者三型飞弹的113亿台币则仍遭泛蓝以公投效期未满为由而全数删除 ;直到2007年12月公投三年效期结束,爱国者三型的预算才获得立法院泛蓝党团放行。表面上,"三大军购"所衍生的的政治争议似乎到此为止,然而由于潜舰只通过615万美元"先期设计费",且立法院没有明确指出这615万美元究竟属于两阶段采购中的哪一阶段;换而言之,美方根本不清楚台湾这点小钱是否代表愿意接受新提出的两阶段式方案,故潜舰案实际上依旧毫无进展,原地踏步。

虽然台湾方面迟迟没有通过足额预算,美国海军仍一直维持向台湾军方要求资金,以维持美国海军的台湾潜舰专案小组的运作。早在2005年8月,美国海军就向台湾方面表明,如果无法获得资金,台湾潜舰案的预选工作室就会停摆。于是在2006年3月,台湾支付750万美元,以维持这个美国海军办公室运作,然而整个计划却始终没有具体进展。在2007年12月20日,立法院通过2008年度中央政府总预算,其中爱国者PAC3以及现有PAC2升级获得219亿台币预算(爱国者PAC3通过四套预算,冻结2套),P-3C反潜机 的17亿台币预算全数通过,而潜舰案编列的54亿台币则放行了20亿。

在2007年8月底,国防部邀请若干立委前往美国四家与潜舰案有关的厂商(雷松、洛马、诺格、通用)进行考察;但这些国外考察搜集资讯应该是军方在送审之前早就该完成的东西,建案过了三年还需要国会代表亲自出马,显示近年军方内部参谋作业太过马虎草率,问题重重,类似问题亦发生在2000年代国军几个大型军事装备采购案之中。在台湾立委此趟美国考察之中 ,双方对潜舰案持正面态度,但并未达成任何具体共识;此行中,美国明确提供两个潜舰的选项(西班牙天蝎座衍生型以及德国HDW的209 TR1400型,详见下文),但美方也明确告知台湾"售台潜舰案目前尚未开始",这是因为此时台湾立法院仍未通过第一阶段所需的全部三亿六千万美元;在台湾编列动支足额预算之前,美国方面不会主动启动第一阶段邀标选商作业。一旦厂商及设计确定之后, 如一切顺利,第一艘潜舰可望在五年半之内交付台湾。

由于台湾在柴电潜舰、P-3C反潜机、爱国者PAC-3等美国2001年就批准的军购案上的反覆拖拉,美国政府自然十分不满,对于台湾履行军购的信任大打折扣;再加上陈水扁政府不断造成两岸情势紧张的小动作 (尤其是在2007年决定在2008年3月台湾总统大选时一并举办以"台湾"为名义加入联合国的公民投票),使小布希政府在第二任期内与陈水扁政府的关系急速恶化。 依照小布希政府的国务卿康多莉萨.莱斯(Condoleezza Condi Rice)在2011年11月出版的国务卿任内回忆录"无上的荣耀"(No Higher Honor)的记载,小布希政府前期对台湾相当支持,包括提供军售承诺以及说服北京当局同意台湾加入世界卫生组织(WHO),并表示如果台湾受到中国方面挑衅与军事威胁,美国承诺会协助台湾 "自我防卫";然而,一旦台湾挑衅中国,美国对于支持这样的台湾并无利益。2007年陈水扁政府决定发动公投入联踩到中国与美国双方的政治红线,成为彻底压垮陈水扁政府与小布希政府关系的最后一根稻草。

大约在2006年底至2008年5月陈水扁政府第二任期结束,小布希政府实质上中止了对台湾的所有军售,包括购买美制武器或者台湾中科院研发的几种国产飞弹的美制组件都 先后遭到断绝,甚至连现役武器的后勤料件也一并中断。当然,受影响的也包括陈水扁政府向美国购买66架F-16C/D来补充现有机队的计划;依照美国国会 研究处文件记载,台湾在2006年7月、2007年2月与2007年7月三度向美国递交 需求意向书(Letter of Request,LOR),但全部遭到小布希政府拒收, 自然也没有回覆报价给台湾等后续动作,导致台湾国防部无法照正常程序进入建案与编列预算阶段。虽然台湾国防部在2006年直接建案与申请预算(以机密预算名义编列),但因美方没有回覆LOR以及提供报价资料,在2006年11月遭立法院 以不保证美方同意为由而冻结(由于美方迟未动作,F-16案在2008年度国防预算中正式遭到冻结)。

12.马英九/欧巴马时代的潜舰案发展

在2008年1月,美国海军部长唐纳德.莱特( Donald Winter)向众议员乔.康特尼(Joe Courtney)表示,将要求台湾要求完整的第一阶段评估费用;稍后,美国海军接到来自台湾对于潜舰设计阶段工作的需求信函(Letter of Request,LOR),于是美国海军在2008年3月派员前往台湾,讨论相关细节。

根据2008年4月中旬美国国防新闻周刊的报导,台湾潜舰案将等到2009年小布希之后的继任美国总统上台后再行处置(此时2008台湾总统大选已经结束)。到此为止,美国海军系统司令部依然没有强烈支持此案,美方也始终无法从欧洲取得有效的潜舰设计来源; 加上台湾国会方面的预算编列等进程始终未见积极,连带使得美方没有太多积极帮台湾张罗潜舰设计的动机。 如同前述,由于陈水扁政府与美国小布希政府之间的摩擦,美国从2006年便实质冻结了所有军售,一切问题留到2008台湾总统大选以后再说,所以潜舰案在这个时刻也没有实质进展。

在2008年5月30日,国民党的马英九政府上任。在2008年10月3日,小布希政府对美国国会提出其任内最后一次对台军售,分为六个项目,总值64.6亿美元, 包括30架AH-64D Block 3阿帕契攻击直升机与相关的装备、零组件、武器弹药(总价值25亿3200万美元),将台湾四架较早期E-2T升级为"鹰眼2000"规格(总价值2亿5000万美元),330枚爱国者PAC-3反弹道飞弹以及搭配的四套AN/MPQ-65雷达、两套战术指挥站、两套资讯协调总机、50套MIDS资讯分配系统等(总价值31亿美元),32枚 潜射UGM-84L鱼叉Block 2反舰飞弹以及配套的两套射控系统(准备用于改良两艘台湾的海龙级潜舰)、两枚训练弹和训练设施等(总值2亿美元),182枚标枪(javelin)单兵反战车飞弹以及20套发射器、40枚训练弹和相关零组件等(总价值4700万美元),以及供台湾现役F-16A/B、IDF、F-5E/F战机与C-130运输机所需的零组件、雷达与通信装备等(总价值3亿3400万美元);然而 ,这次军售对柴电潜舰与F-16C/D只字未提。根据台湾 军方说法,小布希政府在2008年10月正式告知台湾方面,美国政府暂时终止潜舰案第一阶段(先期评估)的国会授权行动,并准备交接给新任美国总统 。小布希政府这个终止授权的动作,也等于为2001年4月底宣布批准以来,风风雨雨八年的售台潜舰案划下休止符;尔后在2009年接任的民主党籍总统欧巴马(Barak Obama)上任以来, 始终没有再提对台潜舰案。 而从2008年以来,美国国务院始终没有将对台供售潜舰的"第一阶段可行性评估报告"送交国会审查(应该是基于中国方面的政治压力),供售台湾潜舰自然无法进一步发展。

依照亚太防务杂志2008年8月号的报导,在民进党执政时代一向封杀潜舰案的国民党到2008年5月底执政之后,国民党高层瞭解到政府政策连贯的重要性; 国民党政府接触了陈水扁政府留下来的机密文件,瞭解扁政府执政期间两岸军事情势以及美、中、台三方关系的幕后真相,遂转变先前的态度,定调继续支持潜舰案。虽然马英九政府 政策上支持柴电潜舰案,但美国欧巴马政府明显不愿意触碰售台潜舰案,台湾国防部希望的"循军售管道由美国购买完整潜舰、由美国军方主导规划"始终无法获得美方任何正面回覆,台湾潜舰计划因而空转数年,即便每年编列若干预算,最后也只能退回 。

此外,马英九上任总统后,一反先前陈水扁政府对中国的敌视对抗,十分重视两岸的经贸与政治层面的交流,使两岸情势大为缓和,国防建军的优先顺序自然逐渐下降;而台湾内部财政也由于经济下滑导致的税收短少, 健保社福开支却逐年上涨,国防预算 自然无可避免地受到排挤。马英九总统上任后担任国安会秘书长的苏起,基于改善两岸关系,表明反对台湾海军购买潜舰的立场,并且主将将国防预算降低至GDP的3%以下,而这些都被落实在马英九政府的施政上,国防预算低于GDP的3%且逐年走低。马英九政府任命的第一任国防部长陈肇敏的态度尚且倾向支持购买潜舰,等到2009年9月陈肇敏卸任之后,台湾方面积极向美国游说出口潜舰的几乎只剩海军以及林郁方等少数国防监委。在苏起担任国安局长任内,台湾海军官员与若干国防委员会立委每次访问美国时,虽然都会例行向美方提出供售潜舰的要求,美方在正式场合虽然都以"乐观其成"、"予以支持"等正面态度应答,私下却都以国安局长苏起反对为由拒绝,等台湾高层真正想买再谈。

让局势雪上加霜的是,马英九政府上台后推行全面募兵化制度(原定于2014年底全面实行),导致军队人事成本激增;在国防预算成长停滞甚至衰退的情况下,推行全募兵制意味军备投资额度大幅度萎缩 ,而潜舰这样所费不赀的建军案自然难有空间。在2008年度,台湾国防预算共编列3340亿新台币(约109亿美元),占总预算20.07%;到了2009年度,国防预算就只编列3186亿新台币(约96亿美元),立院实际通过3082亿新台币,占总预算17.22%。到了2010年度,国防预算总额再降为2974亿新台币(92亿美元) ,立法院实际通过2886亿新台币,相当于总预算额度16.64%,其中人事费用高达1345亿新台币,占整体国防预算的45%(比2009年度增加5%),军事投资与作业维持费用因而减少到只剩700多亿新台币 。而2011年度的国防预算额度更进一步降至近五年新低的2972亿新台币(约103亿美元),这个数字还灌入一些无关军备开支、过去不列入国防预算的帐目(如军医院基金)。依照台湾国防部在2011年8月底出炉的五年兵力整建与施政报告方针,行政院除了在2012年 度可以编列3175亿新台币国防预算之外,从2013到2016年度都无法编足3000亿新台币,但军方人事费用在2012年度已经占国防预算总额的48.89%,从2013年度开始就会突破国防预算的50%,到全募兵制全面实行的2016年就会达到国防预算的54.56%。这种 大环境之下,台湾裁减军力规模、趋向本土消极专守防卫、在海面与空中逐步收缩,似乎成为一种必然的战略趋势,一方面可以缓和两岸对峙, 营造双方政经交流的背景,更重要的是缩减军备开支,舒缓日渐下坡的台湾财政窘况。从2008年马英九政府执政之后,国安单位不时抛出类似"固守待援"、"着重本岛防务"的 消极构想,似乎侧面印证了这样的战略趋势。

2009年1月,向来对中国较为温和的民主党欧巴马政府上台之后,自然更不愿意去踩中国的政治红线 ;因此,先前小布希政府售台潜舰的政策,就此被欧巴马政府搁置,没有再被提及。虽然从欧巴马政府上任以来,美国与中国之间的关系因为贸易、汇率摩擦以及 亚太周边局势(北韩或南海议题等)等问题而逐渐恶化,但台海问题反而由于马政府大力促成两岸交流而显得风平浪静 ;欧巴马领导下的美国虽然逐步对中国展开围堵措施,包括逐渐增强美国在亚太地区的军事部署,强化与日、韩、澳洲等亚太盟邦的军事合作,拉拢越南、印度等与中国存在敌意的国家等 ;然而,台湾问题不仅没有被欧巴马当成筹码 (如1996年台海飞弹危机以后,美国考虑加强台湾防卫能力),反而看作是尽量避免触及的"地雷",以免美国与中国的情势急速升温到全面决裂的程度,而美国在亚太地区的战略部署也将台湾排除于外。 欧巴马政府上台后在2010年1月29日第一次对国会通知对台军售案(总价值64亿美元,包括出售60架UH-60M黑鹰通用直升机、114枚爱国者PAC3防空飞弹、2艘二手鹗级猎雷舰、12枚鱼叉反舰飞弹、指管通情相关装备等) ,基本上只是执行小布希任内末期批准的军售,潜舰案与F-16C/D战机采购案等 敏感度较高的项目都不见踪影;日后,即便台湾方面继续多次重申希望购买潜舰,欧巴马政府也从未对售台潜舰案表态。在天时地利人和无一具备的情况下,光华八号的前景 (完全由美国主导建造整舰)可谓日趋黯淡。

在2009年4月中旬,美国国防新闻周刊报导台湾政府有意放弃向美国采购,设法自行生产潜舰, 不过马英九 总统也在4月22日向欧巴马政府表示会继续推动潜舰案。 2009年10月底,台湾立法院国防委员会审议2010年度国防预算时决议,国防部须在三个月内针对潜舰案向美国谈判出具体进度,否则就将2010年度编列的12亿新台币潜舰先期作业费用全数删除 ,并裁撤每年耗费近一亿台币的美国海军国际专案计划室台湾潜舰专案小组;该小组的唯一具体成绩,就是完成2003年1月提交给台湾的独立价格评估(ICE)。 依照媒体消息,在2010年2月,国防部已经停编台湾军方"海星计划小组"的预算,该专案小组也告解散。 约在2009年底,台湾国安会开始意识到国军筹获潜舰所面临的问题,察觉此时美国政府供售潜舰的可能性不高。在2010年2月苏起卸任国安会秘书长,台湾内部反对购买潜舰的阻力才终于消失。

 在2011年1月25日,马英九总统拜会AIT理事主席薄瑞光(Ray Burghardt),重申台湾欲向美国采购潜舰与F-16C/D战斗机等武器的立场;此外,立法院国防委员会的国民党立委帅化民也在同年2月10日至11日访问华盛顿期间,向美国重申军购的立场 ;然而,在马英九第一任期内,多次传出欧巴马政府希望台湾不要递交新购F-16C/D需求意向书的风声。在2010预算年度台湾国防预算中,柴电潜舰"先期评估"项目编列12亿余新台币的预算;然而鉴于潜舰案始终没有具体进展,在2011预算年度国防预算中,这个项目只编列象征性的50万新台币预算(类似情况亦发生在长期无法突破的F-16 C/D采购案,2010预算年度编列27亿余新台币,2011年预算年度只编列200万新台币)。 而在2011年,新闻媒体也不时传出马英九政府眼见美国批准出售潜舰无望,准备改为自行研发潜舰,并寻求美国以外技术支援的消息(见后文叙述)。

在2012年3月底,台湾国防部公开回应民间若干关于"台湾自行开发潜舰"以及中船对外放话争取"潜舰国造"的新闻,强调现阶段仍以透过从美国军售管道获得为第一优先。国防部表示,2007年度立法院通过潜舰采购案分为"可行性评估"与"实际建造"二阶段后,第一阶段可行性评估经费已经编列60亿新台币,但美方迟未回应,所以58亿左右缴回国库,2012年度仅象征性编列50万新台币;军方对"可行性评估"阶段能编列的经费额度为117亿新台币(约略相当于美方要求的第一阶段3.6亿美元费用),如果美国能在年内做出具体善意回应,将在2013年度国防预算中一口气编足额度(意味要新编104亿2932万新台币)。 然而,在2012年下旬美国依旧没有回应。 此后,台湾内部"潜舰国造派"的声音日益抬头,虽然国防部与海军基于实务上的成本风险考量,还是比较倾向于由美国主导研制与建造,然而在2013年年底还是批准了台湾第一个关于"潜舰国造关键技术"的正式评估(见后文叙述)。

讽刺的是,在2009年6月底,即将卸任AIT台北办事处长一职的杨苏棣在受访时表示,先前他催促台湾立法院通过军购预算,结果造成国民党立委反弹 ;而日前国民党党团高层向他表示, 当时他们的反弹是不应该的,不过"政治就是这么玩的"。 而杨苏棣、夏馨、葛林等美方人士在2006年前后对台湾方面"在小布希任内尽快通过军购、否则继任美国总统将重新评估对台相关政策"的呼吁,也一语成谶。

小结:台湾内部因素

在1980年代台湾向荷兰购买两艘海龙级柴电潜舰时,虽然同样面临艰钜的内外政治环境,但由于台湾仍处于政治威权体制,蒋经国总统对国家行政机能有很高的掌握度,没有内政因素的干扰;因此, 只要上级清楚下达获得潜舰的决心并充分支援(包含由蒋经国直接介入协调其他财政经贸部会的配合事宜),因此当时海军副总司令刘和谦中将这样有心成事 、一肩扛起成败的执行者就能放手一搏,全心专注于对外交涉事务,排除万难从荷兰购得潜舰。即便当时荷兰潜舰生产厂商面临财务困境在破产倒闭边缘 ,因而要求提前付款等风险极高的条件,获得充分授权的刘和谦还是能果断一搏,冒着潜舰跟钜款一起泡汤的风险提前付款,并拟定种种条款措施确保台湾购买的潜舰如期完工 ;甚至,在蒋经国左统的命令下,台湾经济相关部会也立刻配合协调办理荷兰提出的附带贸易项目。以当时台湾政府与海军获得潜舰的过程与作法,绝对严重违反台湾开始迈入法治时代以后,政府重大建设采购需照程序审核建案、公开透明、通过民意机关审理的执行常规;其中许多过程不是铤而走险,就是可能有贪污舞弊介入之余 。幸而当时潜舰案是在一批兼具才干、责任感与使命感的优秀军官之下完成,也很幸运地能克服各种难关(如船厂濒临破产等),之后从未有弊端传出,两艘海龙级潜舰的品质也十分稳定。最重要的是,由于当时台湾背景体制,能最大程度地排除内部因素的干扰,使台湾能在艰困的外交环境中抓住稍纵即逝的良机而获得两艘潜舰。

然而,当台湾政府执行运作迈向法制常规后,过去台湾购买海龙级潜舰时的种种作法将完全不被允许。更重要的是,历史的轨迹促使台湾解严解禁以后的政党民主政治,成为两大 相异的国家认同与意识型态对立、将绝大多数力量用于零和内耗的状态。从开放党禁、民进党进入政坛以来,国民党与民进党的互动气氛向来不佳,彼此缺乏互信,而且屡屡将打击对手或相互牵制当作重要考量。在政治角力挂帅以及国内升平已久、战备意识松弛的情况下,包括潜舰案在内的重大军购案也沦为政党政治内斗的棋子,其专业性、特殊性、封闭性(受国外有限货源与艰困外交环境的制约)与 真实价格行情反而逐渐遭到忽视与误解,以至于不断地在台湾内部遭到搁延 。

在陈水扁总统任内泛蓝、泛绿之间的恶性互动,是潜舰案长年被卡在台湾内部的一大元凶。执政的民进党不仅经常做出既激起意识型态斗争并危害两党互信互动、又不尊 民主政治政程序的片面动作 (从2000年陈水扁政府刚上台未久就片面宣布的废核四开始,泛蓝与泛绿的互动就显著恶化),更不惜将各种事务附加在其无所不用其及的政治操作手段中,例如将专业的军购事务绑入2004年总统大选的公民投票而成为民进党政治成败的"担保品" (同时也反应陈水扁政府对当时国民党主导的立法院的不信任,意图透过公投绕过政治体制的监督机关,直接诉诸选民寻求支持) 。一方面,陈水扁政府需要立法院多数的泛蓝政党放行军购案,然而却不断祭出各种针对泛蓝的政治动作,导致蓝绿情势长期紧张 。偏偏陈水扁执政期间,民进党政府始终不具备贯彻其政治意志的实力,不仅无法在立法院取得过半席次,先后两次提出的公投也未能过关。在陈水扁政府无视于蓝绿实力现实的这种政治操作之下,其后果可想而知,包含军购在内的诸多事务 都成为其斗争失利时的连带牺牲品;例如,反飞弹系统公投不仅未能让爱国者-3型飞弹采购案蒙利,公投未过反而使泛蓝封杀此案直到2010年,以"强制执行选民在公投中表达的意愿"。此外,泛绿种种关于台独、正名的政治操作不仅触怒泛蓝,更直接造成美国政府处理两岸与中美关系的尴尬与为难,到最后终于葬送了小布希对扁政府的最后信任。

而泛蓝政党也在与陈水扁政府逐渐消蚀互信的政党对抗过程中不计一切地"焦土杯葛",即便是 理当超乎党派的建军军购等事宜,也不予刻意区分 ,而以"程序正义"等名义进行"无差别扫荡" 。即便泛蓝持续以"价格过高"、"不符合台湾编列预算程序"等看似正当的理由来阻挡军购,但过程中忽略了台湾在军购议题上高度仰赖美国、不存在买方市场 、很难与美国讨价还价的政治困境,也无视了长年阻碍军购将影响美国内部对台湾方面政策的现实 ;在审议期间,台湾朝野普遍无视了从欧洲获得现有柴电潜舰设计希望渺茫(需要美国从头研发)、美国单位造舰成本向来偏高等事实,对于美国海军核潜派对台湾柴潜的消极态度也没有妥当的因应。由于台湾长年以来的外交困境,向美国军购的时机并非随时存在,不仅与每一任美国总统的对台政策有关,甚至会受到时下国际形式变化的冲击;一旦台湾错过这个稍纵即逝的窗口,即便 如掌握立法院多数席次的马英九政府重新定调支持购买潜舰,也不保证接下来还有机会获得美国同意军售。2009年初欧巴马政府上台之后,除了执行小布希任期结束前的若干军售项目(以AH-64D攻击直升机、UH-60运输直升机为主)之外,对台湾方面 鲜有批准新的重大军售(直到2011年9月下旬欧巴马第一任末期,才出现其任内第一宗新决议的重要对台军售──为台湾现有F-16 A/B进行升级),尤其是柴电潜舰 以及马英九政府多次呼吁美国供售的F-16 C/D战斗机。

除了台面上的理由之外,军购终究是一个相当封闭而且牵扯天文数字利益的生意;执政者无论直接间接,势必会在军购之中照顾自己的人马,并且透过军购的利益关系拉拢更多相关业界力量,进而壮大其政治势力。以上都是天经地义的现象,无论换谁执政,展现出来的只会有程度上的差异。过去在国民党威权时代,相关的势力与利益自然由国民党政权垄断;等到民进党上台执政,势必也会循类似模式来凝聚与壮大本身的支持集团。然而,如同前述,泛蓝与泛绿政党从一开始就未能建立良好的互信与互动,根本的认同与路线都有着重大的分歧, 一切的竞争关系都建筑在零和的敌对模式之下;而陈水扁政府面对无法掌握立院过半的现实情势,在各项内外动作上却依旧没有放低身段,导致蓝绿的互动品质进一步恶化,双方 都将彼此当成不 计代价必须打倒的第一号敌人,而不是一起分享政权、治理国家的竞和关系。在此种敌意高涨的情况下,仍握有立法院过半席次的泛蓝,自然不会让民进党政府好过,轻易地享受通过军购之后的各种直接与间接利益(包括充实政绩、壮大势力与金脉等) ,乃至于将阻挠军购作为泛蓝在两党政治互动搏奕中对民进党政府的报复手段。因此,据说曾有美方官员在私下抱怨,泛蓝始终不遗余力地抵制三大军购,是因为泛蓝在军购案中拿不到"好处"所致 。

任何影响深远的重大建军计划乃至各种政策,从规划、执行到完成,往往需要跨越数任总统的任期;如果一个民主政体不能确保政党轮替时政策的延续性,无论对国家长远发展或对内、对外的信用都会蒙受巨大伤害。国民党在1990年代执政时期向美国力争采购潜舰,等到2000年代美国批准,成为在野的国民党却成为反对者,2008年国民党再度执政时 又继续向美国争取购买潜舰 ,无论表面上有着前述各种程序性理由,都难免有将政党恩怨凌驾于国家利益、将潜舰案的政绩与利益视为自己囊中私物而不让其落入敌对政党手中的 嫌疑。在台湾蓝绿零和恶性互动、两阵营基本路线相差甚大的情况下,换一个政党就换一套作法的情况屡见不鲜,许多长期性政策的连贯性都受到损伤。

基于以上种种,军购事宜在蓝绿两阵营的斗争中不仅无法确保其专业性与特殊性,斗争过程中还被两党各自加上扭曲的意义与联想,进一步加深全国舆论对相关事务的误解;潜舰采购案不仅坐失了黄金时机,还赔上美国对台湾在军购上的政治信任。如此,完成民主法治改革的台湾 由于无法取得内部的共 识与团结,军购上突破对外政治外交困境的可能性反大幅地降低。

小结:美国因素

除了台湾本身内政的因素之外,从小布希政府宣布售台潜舰、台湾坚持FMS军售管道而使美国海军经手介入以来,美国国防部与海军从独立价格评估(ICE)的高额报价、坚持台湾一次编足预算、坚持潜舰全部 在美国建造等,种种条件都让台湾难以接受。诚然,美方这些要求,在行政与执行层面上都许多正当的理由,包含认定无法从欧洲取得现成潜舰设计、必须从头研发而导致高昂报价,以及确认台湾有坚定的执行决心才开始执行(否则不仅造成美国海军困扰,也使国防军工厂商参与意愿降低)而要求 台湾需一次编足预算,为了确保造舰品质而坚持全部在美国建造;然而,从美方另一些非当局者的角度(例如美国若干主张采取商售管道的独立厂商与国会议员,以及支持台湾潜舰案的众议院台湾连线等),前述 许多作为都可能是美国海军为了阻挠小布希政府售台潜舰决议,而在执行层面上设下的高门槛障碍。

由于台湾立法院等反对势力早已清楚表明其主张(包括潜舰国造、重新议价、采用常规预算逐年编列) ,美国海军如果有意阻挠,只要坚持各种台湾在野泛蓝势力不能接受的条件(高标准报价、预算需一次到位、潜舰全数在美国建造等),就能充分"利用"台湾本身内部对潜舰案的歧见 以及民进党未能在立法院过半的现实,进而瘫痪此案;如此,美国海军甚至不需要对此一政策公开表态反对(每一次美国海军的对外公开说词,都是只要美国高层同意、台湾确保足额预算,就会配合照办),就 能够"借刀杀人"而达成阻挠台湾潜舰案的目标。而美国高层做出"潜舰在美国建造"的决议来让美国国内造舰工业受惠,表面上虽然并非美国海军"核潜派"所愿,但由于台湾立法院始终坚持潜舰需在台湾组装,否则就抵制此案,因此"潜舰在美建造"对美国海军而言照样能达到阻挠台湾潜舰案的效果。 虽然在2007年,台湾潜舰案出现所谓两阶段方案,但美国海军依旧坚持每一阶段资金前述到位才开始执行, 而台湾方面连根本不愿意在美国没有具体方案之前就一次给齐第一阶段所需的3.6亿美元资金。 因此,即便潜舰案长年受困于台湾内部的政党内斗,但仍有部分人士认为,美国军方单位才是阻挠台湾潜舰案的最重要"幕后黑手"──以美国开出的报价与交易条件,不管台湾谁当在野党,似乎都很难站在支持的立场。

 然而,在弱肉强食的国际现实中,任何关系都是建筑在利益交换的基础上;在潜舰案中,长久以来面临外交困境的台湾,向以往不愿意供应敏感武器的美国寻求潜舰,而台湾 不是日本、南韩这样美国在亚太地区的一级盟邦,也没有其他可靠的供应商源或国产能量作为谈判筹码,先天地位上就处于极端弱势,除了民主政体与钞票之外,不能给美国带来任何好处。而美国对外要面对中国的强大外交压力,对内要摆平美国海军核潜派对于此案的反对与消极态度, 因此售台潜舰并不是一个美国相关单位都愿意促成的案子。 从另一角度,美国为了台湾需求而建立柴电潜舰生产能量之后,考虑到本国没有需求,回收成本的难度极高(其他国外客户也会优先选择设计成熟、价格较低的欧洲潜舰),因此即便完全从经济与商业的角度,美国在本土为台湾建置柴电潜舰生产能量,也不合乎美方的利益。因此,在各项艰难的背景下好不容易促成的售台潜舰案,台湾除了完全配合美方条件之外别无他法,不存在讨价还价的空间 。而台湾方面因诸多因素一再拖延与折冲,并没有从美国争取到完全满意的交易条件与降价幅度, 反而是在对美国赔光信任与观感、错过黄金时机之后,陷入名存实亡的状态。 事实上,以2001年小布希政府宣布出售潜舰时,最理想的情况就是台湾能在2001到2002年就与美国敲定采购事宜并签约(最起码在小布希第一任任期内决定) ,完全同意美国开出的价码与条件,则第一艘潜舰最快可能在2008年左右就能交付台湾;然而,一开始台湾政府本身与美国对价格与执行方式就歧见重重,直到2004年才正式成案并交付立法院审理,接下来又遇上立法院泛蓝党团的阻挠而继续裹足不前,加上随后小布希与陈水扁政府关系的逐渐恶化,终于让潜舰案走入死胡同。

就美国政府单位层面,无论台湾自身的内政生态如何,对台军售本来就是敏感性议题,而且是维护美国在亚太地区整体战略利益以及整个美国对中国政策中的一环 (在小布希任内,北韩始终是美国在亚太地区考量的头号议题),这牵涉到国会方面的态度(包含各议员对台湾立场或者争取特定利益)以及白宫、国务院的整体外交布局,相关作为势必有配套考量;一开始,小布希政府经过通盘考量之后决定出售台湾潜舰,期间美国国会支持台湾或支持潜舰案的议员也会为了促成此案而有种种运作。然而,台湾内部长年无法形成共识 ,在泛蓝主导的立法院长期杯葛预算之下,台湾总统府、行政院与国防部对美国的承诺全数跳票,打乱了先前美国政府与国会相关单位人士的种种运作布局(由于牵涉到可能必须从欧洲取得货源,使此案的复杂度远远胜过诸如F-16之类纯美国国产武器的军售) ,并让支持此案的美国国会议员面临尴尬处境;而泛绿在台独议题上的种种操作,更让美国支持对台军售者十分为难 。 而台湾不仅没能完成美国同意的军售程序,陈水扁政府还不断做出刺激两岸局势的动作,对美国的整体外交战略考量造成麻烦,使得小布希政府从一开始对台湾相对友善支持,逐渐演变成将台湾视为出尔反尔的麻烦制造者。

而对美国而言,从1990年代李登辉时代就由国民党政府推动、不断向美国争取的潜舰案,等到美方在2000年代终于做出决定批准,此时身为在野党的国民党却连续四年杯葛此案;等2008年又轮到国民党执政,却又回到争取购买潜舰的定调,这些长年以来的反覆作为, 势必消蚀美国对台湾政府的信任,并对台湾政党交替执政时的政策 延续性感到怀疑。有 以上种种前车之鉴,加上随着国际整体局势演变,美国与中国互动的重要性与日遽增(已经远超出纯粹的台湾问题),都会影响日后白宫、国务院、国会议员处理对台军售的意愿 与顺位。

小结:论美方报价的合理性

在光华八号潜舰案之中,美方对潜舰的报价以及要求的预算编列方式是争议的核心之一。

与欧洲几个柴电潜舰的主要生产国相较,美国从1970年代以起就没有设计、建造柴电潜舰的经验;即便美国潜舰工业界的帐面实力再强,从风险、成本、时程等方面,显然都不是个理想的选择,尤其是美国造舰成本 长年以来在西方国家之中就偏高。因此,如果台湾的政治条件允许与欧洲潜舰生产国直接打交道,美国本来就不会是首选。然而,严苛的政治背景却让台湾没有合理而廉价的选择:考量到欧洲各主要潜舰生产国都顾及中国压力而坚决反对出售潜舰给台湾,无论是直接输入或由美国代为生产,台湾欲取得欧制柴电潜舰的可能性仍微乎其微 。

整体观之,无论由美方从头研发整合一种潜舰或自欧洲输入现成设计代为建造,均属于拐弯抹角的迂回模式;即便是引进欧洲现成潜舰设计并在美国建造,整个生产能量仍必需要从头建置,增加不少行政与生产成本;而考虑到满足台湾作战需求以及保证服役后的后勤供应顺畅性,舰上的作战装备势必得由美国从头研发整合,势必会有额外的研发成本。以澳洲在2000年代开始初步研究的新一代潜舰案(SEA 1000)为例,虽然部分构想是希望能从欧洲引进现成的柴电潜舰载台来降低成本,但考量到为了满足皇家澳洲海军的作战需求,舰上战系、射控、武器系统还是必须由美国与澳洲厂商从头整合研发,是一笔相当可观的额外支出,减少了欧洲潜舰在成本端的优势。

此外,台湾用来对照成本的几种欧洲现成柴电潜舰,都已经完成开发并有建造实绩,研发成本以及后勤供应成本早已经有先前的客户分摊;而德国209系列柴电潜舰更堪称全球唯一量产化的柴电潜舰,销售40年以来整体生产数量超过60艘,各种关键设备与后勤零组件的单位成本大幅压低。而台湾因政治因素而必须由造舰成本 偏高的美国来从头开发、建造一种专为台湾量身定造的柴电潜舰,舰上所有关键装备与武器系统都必须从零开始整合,全部的成本必须由台湾单独承担(美国本身没有柴电潜舰的需求),后勤体系、后续的料件供应也是专为台湾一家客户量身打造 (美国海军不会采购柴电潜舰)。虽然美国能生产核能潜舰,但美国现成的潜舰关键装备如声纳系统、作战射控系统等,都是搭配核能潜舰的大型系统,体型与耗电量都不适合 直接装备于柴电潜舰;而这些系统如果不能从欧洲柴电潜舰生产国获得商源,则仍须由美国从头专为台湾开发。在这样的情况下,台湾向美国购买潜舰的单位成本高于其他国家购买欧洲现成柴电潜舰,只能说是天经地义 。

再者,台湾部分立法委员拿他国购买柴电潜舰的报价来比较美国开出的价格,也不见得完全公允。台湾外界普遍质疑美方要价过高,认为相当于国际行情的二至三倍,平均一艘潜舰要价约15亿美元(4121亿新台币除以八再换算新台币与美元的汇率 )。不过台湾海军则指出由于潜舰装备、项目计算的不同,各国海军采购潜舰的帐面价位并不一致,外界直接以整个潜舰预算 (包含后勤设施、人员训练经费等等)除以八获得单位成本的算法并不公平,因为许多潜舰购买国在先前已经有上轨道的潜舰部队,而现阶段只有两艘现代化潜舰的台湾 则几乎等于要从头建立相关设施/能量,并购买充足弹药,此外还得训练大批潜舰操作人员。例如印度、智利与马来西亚均采购法国与西班牙合作生产的 天蝎座型柴电潜舰,而且都是潜航排水量1600ton的CM-2000型,不过单价分别为8亿8000万美元、5亿2900万美元到3亿7900万美元, 因此其项目细节或者数据的计算方式肯定有许多不同。单纯计算潜舰部分,海星计划中1898亿新台币建造预算经折算后,每艘潜舰造价大概在6亿5800万美元左右,相形之下并不算 特别过份。此外,美方的报价只是概略的初步估测,实际价码要等确定厂商与构型后才能有较准确的数据,在建造时通常又会有变动 。 台湾海军打算购买排水量约为两千吨级的潜舰,评估几个欧洲新一代柴电潜舰设计后,台湾每艘潜舰的建造成本约为6亿8800万美元,如果排除德国214级潜舰则为6亿4342万美元 。 此外,美国的报价系是根据美国FMS军售管道、由美国国防部与海军系统司令部主导执行专案为基础,已经将美国政府单位管理与执行专案的行政成本纳入,而不单单光是研发建造潜舰的成本;而如果换做台湾自己主导专案,美国只提供建造潜舰所需的关键技术,台湾自己仍需要负担专案管理甚或建立专案管理能量的成本 (最重要的是需要自负专案成败的责任),但这些就不会出现在帐面的潜舰价格之中。

历年来, 不时有美方人士侧面暗示,台湾如要从美国获得柴电潜舰,就必须付出"天价"。早在2001年美国甫宣布愿意出售台湾潜舰,国外就有BBC等媒体撰文评论,认为欧洲各主要潜舰生产国同意输出潜舰给台湾的机率微乎其微;因此,剩下的选择就只能请美国从零开始研发,如此台湾将付出极其高昂的成本,而当时这些外国媒体就怀疑,台湾是否有能力或决心支付这样的 成本。此外,根据2002年4月的外媒报导,当时美国国防部已经有人怀疑台湾是否有决心透过美国获得潜舰,并且预言这些潜舰的成本将让台湾"大吃一惊"──果然,在2002年年底美国第一次针对潜舰报价以来,台湾始终认为美方提出的价格让人难以消受。 更何况美苏冷战结束以来,美国新推出的军备计划普遍发生成本飙涨、进度延后的情况(包括F-35联合战术打击机、DDG-1000驱逐舰、LCS近岸战斗船舰等等), 以事后诸葛的角度,美国在2003年ICE作业中报给台湾的整体成本虽然看似"天价",依照2000年代美国本身造舰计划的趋势,这样的数字恐怕并不过份 。

总之,美国海军ICE估算的潜舰报价虽然高昂,但显然是一个具有权威性的数字,而不是随意开价的结果。虽然此时潜舰的规格、型号与细部都还没确定,但美国海军此时估算的标准,是考量所有潜舰系统研发整合(可能必须从头研发)、建造、建立后勤保障体系、弹药与零件、人员训练等相关项目,再基于美国军方主导执行的军售管道(FMS)所需的各项行政程序(含专案管理执行 、招标选商、建成后的测试验收等)以及大型研发案势必面临的风险,所估算出的成本规模(意即概估的上限),帐面上并没有明显不合理之处。诚然,就一般的商业思维,为了尽可能让帐面数字漂亮,报价概估数字通常不会其他相关间接支出或者在执行阶段可能的超支幅度纳入;美方估价一开始就偏向考量整体层次以及整个专案付诸实行的"最终获得本",一方面或许可以解读为美国海军采取较消极的态,然而采取官方对官方的军售管道,意味着美国海军必须对专案执行的成败负责,不单单只是"争取生意"的商业考量。因此,即便目前外界无法得知这份估价的细节,美国海军估计整体层面而提出预算规模的"上限",至少也是公事公办且 "负责任"的作法 。

相较于在美国提供技术输出、台湾自行主导专案的商购(DCS)方式,虽然外界提出许多低廉得多的帐面估价,但这些依照"商业思维"的报价极可能不是如美国海军估价般,考量整体层面以及纳入间接支出和可能风险;更何况对于潜舰案专案管理、制订规格以及建立产能等,都是美国海军系统司令部现成的能力,对于相关经验与能力都十分缺乏的台湾,势必要付出更多的间接成本与学费代价(无论金钱超支或时间延误), 而台湾方面一开始显然不可能估算出这些间接成本。因此,就算美方报价看似高昂,若直接与其他来源(无论是厂商或台湾自行估计)直接比较,显然并不公允 ;最起码,美国海军报价是在一个专案小组运作之下所提出,没有证据能证明其他来源的报价比美国海军更有权威 性、更周到,而且更能"如预算"完成整个专案。重大军备研发案发生超支与落后几乎是无可避免,何况对于欠缺经验能力的台湾而言, 自己执行首先面对的将会是专案成功或失败的"有无问题",还谈不上时程或成本控制(台湾的官僚甚至没有能力正确合理地估计时程与成本);先不提 生产潜舰所需的工艺能量以及关键机敏装备如何取得,光是开立所需的规格,对台湾而言就是需要从头建立的新能力,因此要期待台湾主导潜舰案能比美国更"如期、如质、如预算",恐怕相当不切实际。

除了报价总额之外,台美双方争执不下的预算编列执行方式,也有一些迷思。姑且不论整个潜舰案的全额预算是否一次编列,单看后来美方提出两阶段方案后台湾仍不愿意一次性编足第一阶段3.6亿美元预算,就有许多吊诡之处。台湾在争执潜舰预算时,经常抱怨美方在没有具体潜舰构型的情况下就开出惊人的预算规模;但如果要求美国提出真正具体明确的归价,就必须先产生台湾潜舰所需的规格,因而有了"两阶段方案"。然而,即便是第一阶段概念评估阶段,也牵涉到许多专业的工程设计与选商作业,并且会产生一个具体的潜舰方案;以1980年代初期台湾海军执行"忠义计划"建造飞弹巡防舰,派员前往美国受训并进行设计工作,所做的事情差不多就是潜舰案的第一阶段方案,只不过这次台湾花钱请美国军方办事。由于潜舰案是美国军方依照美国政府要求为台湾办事,台湾方面没有理由认为美国可以"主动"且"免费"地提供;况且对象是美国军方,而不是为了争取案子可以被台湾国防部"拗"的台湾民间厂商。

小结以上,姑且不论美国海军是否真的在ICE报价中"灌水"(现阶段也无从证实),由美国军方主导、透过对外军售管道提供台湾潜舰,无疑是最有保障的选项──当然,对台湾而言这可能是最消极的选项,因为这等于是花钱请美国做所有的事,无论是自主国防、专案管理能力到潜舰相关技术 产能方面,台湾将一无所获。

 

小结:潜舰国造评析(针对光华八号)

台湾从2002年5月起喊出沸沸扬扬的"潜舰国造",这固然是个让人心动的口号,不过考量到技术能力以及国际现实,在光华八号计划走美国军售管道的前提下,其利弊得失有待商榷。从美国表态愿意出售潜舰以来,对于是否让台湾厂商参与潜舰业务可说是毫不松口退让,而台湾是否能取得潜舰全仰赖美国鼻息 ;如同前述,美国海军与国防部对台湾潜舰案很可能抱持着消极反对的态度,因此除非台湾透过美国国会议员游说施压,否则美国国防部完全不考虑台湾方面的要求,如果台湾不配合美方条件就拉倒。因此,如果台湾决心从美国购得潜舰,实际上根本没什么与美国讨价还价的本钱。

长久以来,台湾都面临极为沈重的战备压力,也没有太多可用于发展国防工业的资源;每当台湾投资军备时,无不希望选择业已经过验证的成熟货色,并以最短的期程形成有效战力,此种大环境自然不利于自主国防产业的发展,即便是自制武器也往往力求提高生产速率,尽快服役,而不是如同日本放慢生产作业以长久维系产能的作法 ;更不用提即便是台湾最重视自主国防产业的1980年代,几个重大武器系统计划也只是满足阶段性任务,并没有落实生根成为固有产业,一旦完成便鸟尽弓藏,人才技术流失一空。考量到现实 外在环境、台湾内部政经生态的情势与建军时效,为了拘泥"潜舰国造"而造成的延宕,对台湾其实是弊大于利。

就算 台湾在光华八号计划中争取到在中船建造,台湾造船业能分到的业务大概只有承造相当于四艘潜舰的压力壳以及最后组装,而无法获得动力、侦测、射控、武装等潜舰真正的关键技术 ,与真正所谓的"潜舰国造"相去甚远,对台湾国防科技水准提升助益有限。如果想让台湾的国防工业在此次潜舰案中获得实质好处,应该是要求得标厂商与 台湾相关产业进行技术合作与工业互惠,例如得标厂商需采购台湾相关工业的产品,或者转移技术使台湾具备这八艘潜舰的寿命周期维修能量(长期的总收益绝对远超过组装八艘潜舰的压力壳 ),甚至让台湾厂商参与潜舰次系统/零组件的生产(当然,这就涉及到政治因素),如此才能获得最大的长期实质利益。

 

 

注:在2001年,配合美国宣布出售八艘柴电潜舰给台湾的决定,台湾军方也考虑重新启动1988年提出过的"安东计划",在花莲建造隐密的潜舰基地。在1988年,配合两艘从荷兰购入的海龙级潜舰返国成军,鉴于当时海军在左营港的潜舰基地,与水面舰锚地并列,左营港面向中国大陆且比邻高雄国际港,不仅欠缺隐密性,且潜舰出海后很长一段时间会在水深极浅的台湾海峡内航行,对于潜舰运作与隐藏都很不利;因此,当时国军参谋总长郝柏村拟在台湾东部海岸的花莲县建造隐密潜舰基地,名为"安东计划",当时初步选定地点在花莲县寿丰乡水琏村牛山附近,准备征收从省道台十一线十七号桥至十八号桥共超过500公顷的沿岸土地。当地出海后,很快就能进入西太平洋的深海中(附近就是深度高达10000公尺的海沟),又有强劲的黑潮通过,非常适合潜舰活动;基地本身附近山谷连绵,至少有三个以上的大峡谷,非常适合开挖作为停靠潜舰的洞穴;此外,当时 中国的长距离海空打击能力极度薄弱,无法攻击中央山脉背面的台湾东部地区。然而,当时海军提出的土地征收和地上物补偿价格标准过低,使得当地民众无法接受,加上后续向荷兰增购更多潜舰的计划触礁,"安东计划"随即终止。

改良型白鱼级/P-650型比较

型号改良白鱼级P-650
国家/厂商美国/诺格集团

德国/HDW

美国/通用集团

西班牙/IZAR

尺寸(m)长66.8(不含AIP) 宽6.8长67(不含AIP) 宽6.6
潜航排水量(ton)2644(不含AIP)1921(不含AIP)
水下速度2120
持续操作天数75(不含AIP)50(不含AIP)
人员编制4332
武装533mm鱼雷管*6,可携带20枚鱼雷或反舰飞弹。533mm鱼雷管*6,可携带18枚鱼雷或反舰飞弹。

光华八号的可能方案

1.美国改良型白鱼级

 

美国在1950年代推出的青花鱼号是为了验证各项崭新科技而诞生的实验舰。

该舰除役后抬出水面成为纪念舰。

美国白鱼级柴电潜舰的二号舰蓝背鱼号(USS Blueback SS-581)。

2003年11月于新加坡航展所展出的改良型白鱼级潜舰模型。

2003年11月在新加坡亚洲海上防卫展中,美国首度公开针对台湾需求而规划的改良白鱼型潜舰设计,以1950年代末期美国推出的白鱼级(Barbel class)柴电潜舰为蓝本进行改良,配备现代化的系统。在1950年代,潜舰的主流设计(包括美国几艘最早的核能潜舰)仍沿袭自二战时代,外型与水面航行的船舰类似,多采用双轴推进。到了1950年代,美国海军开始实验新一代高速潜舰的泪滴状流线外型,首先是在1953年12月5日进入服役的青花鱼号(USS Albacore AGSS-569)柴电实验用潜舰,具有多种划时代的崭新设计,包括泪滴状流线外型(单壳构造)、尖锐的低阻力舰首、构型简单流线化的低阻力帆罩等等,潜航阻力远远低于先前的潜舰。在服役期间,青花鱼号多次变更不同的装备与构型来进行测试,在1956年换装了现代化的十字形尾舵,在1960年代初期换装全球首创的X型尾舵、昂贵的高功率锌银电池以及同轴反转双螺旋桨推进器等,在1966年创下 当时潜舰最高航速纪录(33节,对柴电潜舰而言,此一记录仍未被打破)。至1972年除役前,青花鱼号不断地被美国海军用来测试各项新的科技,例如新型声纳系统、煞车(Diving brake)、水下逃生设备等等。

在1950年代末期进入服役的白鱼级柴电攻击潜舰则是首批应用青花鱼号实验成果的作战用潜舰,采用圆柱断面泪滴型单壳舰体、单轴设计、十字形尾翼以及流线化帆罩;而之后美国从飞鱼级起的所有的核能潜舰都采用类似 白鱼级的基本构型 。白鱼级是一种大型舰队型柴电潜舰,舰长66.75m,宽8.84m,舰体采HY-80钢板制造,最大潜航深度320m,动力系统为三具输出功率3050马力的Fairbanks-Morse十汽缸柴油机以及两具9600马力的GE潜航用电动机,单轴推进,最大潜航速度25节,浮航速度15节,以最高速度潜航能支持90分钟,以3节速度持续潜航则能维持102小时 ,首度将所有操纵装置整合在控制中心驾驶席,武装为舰首六具533mm鱼雷管(备射武器18件),舰上编制85名乘员。虽然随后美国海军潜舰部队完全"核能化",但身为美国海军末代柴电攻击潜舰, 白鱼级却是划时代的高性能柴电潜舰,荷兰在1970年代建造的旗鱼级(Zwaardvis class)以及日本在1970年代推出的涡朝级传统动力攻击潜舰 明显参照了白鱼级的构型与技术,所以白鱼级也算是台湾海龙级(改良型旗鱼级)的远祖。如果欧洲现成的设计始终到不了手,则此种改良型 白鱼级将是台湾购潜的最后方案。

在2000年代,美国先后参与了澳洲柯林斯级柴电潜舰大规模性能提升与西班牙S-80A柴电潜舰案。其中,由瑞典设计的澳洲柯林斯级潜舰由于遭遇一连串相当严重的问题,包括射控系统无法达到预期功能、静音特性不如预期等等,在美国介入之后,换装与维吉尼亚级核能攻击潜舰同系列的舰载作战/射控系统、武器系统等,并改善了舰体流体力学特性;而在西班牙S-80A计划中,美国同样为该舰提供与维吉尼亚级同系列的战斗系统,该舰的燃料电池AIP绝气推进系统甚至也是由美国设计。在这几个潜舰案中,美国获得相当的系统整合经验,使 一些原本为美国自用核能潜舰开发的一流装备经过缩小化、减少功率消耗等修改,得以用于柴电潜舰,也为台湾潜舰案打下若干研发基础。柯林斯级与S-80A都属于偏向远洋操作 的高端柴电潜舰,美国的介入似乎显示,除了建造全世界最佳的核能潜舰之外,美国也有能力自行整合出最优秀高档的柴电潜舰,只待必要的资金与时间。

2.欧洲现成设计

在2004年,美国给台湾列出的明确选项包括:由诺格集团与HDW厂合作的214型柴电潜舰,以及通用与西班牙IZAR(2005年后改组为纳凡提亚 公司)合作的P-650型。其中,P-650是衍生自IZAR为西班牙海军设计 研发的S-80A型,而美国厂商在S-80A案中又扮演重要角色。除这两型较为理想的选择外,为了预防这些欧洲国家惧怕 中国压力而继续否决对台的潜舰输出许可,美方还有两个最后的备案:第一是利用台湾既有海龙级的蓝图来发展 (台湾在采购海龙级时自荷兰承接了80%的蓝图与相关技术资料),其次则是以白鱼级的船型为基础,重新研发、整合一种潜舰。然而,由于荷兰出售海龙级潜舰时在合约中规定,台湾海军不能将蓝图与技术资料转移给第三者,因此如 果不解决这个问题,美国就不能过目这些蓝图;而即便能参考海龙级的蓝图,潜舰结构设计只是研发工作的一部分,潜舰上各项装备仍然只能仰赖美国厂商开发。

 此外,在2004年9月初台湾国防部对立法院提出的 军购案说帖中,除了提到P-650以及HDW 214型之外,还列出另一种潜舰设计,说帖中虽未明指这种潜舰为何,不过由帖中罗列的基本数据与其独特的鱼雷管配置(六管533mm、四管650mm)来看,可以确定此 为以前曾传过风声的以色列海豚级潜舰。虽然以色列是亲美国家,而且海豚级潜舰是透过美国军援以色列的项目而建造,不过海豚级终究是HDW设计的产品,最后还是躲不过德国政府 核发输出许可这关。

除此之外,曾被媒体消息点名的潜舰设计还包括瑞典为澳洲设计的柯林斯级 ,例如前述2001年8月美国政府有意鼓励通用电船购买澳洲潜舰集团(ASC)的40%股份,不过最后此种构想也仅止于空穴来风。在2007年8月台湾立委实地赴美考察的结果,此阶段美国明确提供了台湾两个争取中的欧洲厂商设计,与前述大同小异, 第一是仍是西班牙P-650,第二个则是HDW的209型TR1400(应类似南非采购的改良型版本)。

3.由日本获得潜舰

台、美也曾考虑购入日本二手潜舰并交由美国翻修升级,不过此案最后宣告终止。

图为日本海自春潮级柴电攻击潜舰。

除了前述路线外,台湾还曾考虑透过日本来取得潜舰。然而,由于当时日本武器出口三原则禁止输出军事技术,又必须面对至为敏感的中日关系,所以 由日本输出潜舰技术势必面临与欧洲国家同样巨大的政治阻力与风险。

根据近年的消息,早在曾任台湾海军总司令的庄铭耀在担任台湾驻日代表(1996至1999年)期间,台湾海军曾秘密希望从日本获得潜舰,由日方提供春潮级潜舰的技术与蓝图,再以迂回的方式在台湾建造(例如由三菱重工派遣工程师至中船协助建造),然而这个构想随后便由于政治因素而被搁置。 在2004年7月,台湾总统府国策顾问黄昭堂在东京出席"2004年美日台合作研讨会"时,曾向表达日本表达购买潜舰的意愿 ;然而,稍后日本外务省就在8月公开否认将出售潜舰给台湾的消息。在2007年7月4日,向来对台特别友好的小池百合子出任防卫大臣,随后便传出台美双方研议由美国中介 ,向日本取得春潮级潜舰给台湾的消息;据说当时美国方面曾提出两种构想,第一种是由美国购入日本即将除役的现成春潮级柴电潜舰 (当时全部春潮级仍在海自作战序列中,直到2009年才开始陆续除役) ,在美国 本土的船厂进行大规模整修并安装新的作战系统,这种方式预估最快能使台湾在2010年获得第一艘潜舰;第二种方案则是由美国向日本取得春潮级的潜舰蓝图与技术,并在美国的船厂为台湾建造新舰。

 然而,经过评估之后,由于春潮级潜舰早已停产多年,相关零件只能专门为台湾而重新生产,价格自然不斐。台湾方面的评估认为此案所花的成本 十分高昂(超过100亿美元),整体而言并不划算;此外,在2007年7月4日刚被任命为防卫相的小池百合子随后就与自民党内部大老不合,当首相安倍晋三重组内阁(因为自民党在7月参议院选举中失利)时,小池百合子拒绝留任,上任短短不到两个月就于8月27日去职。在台湾评估后意愿不高、日本又失去最有力支持人士后,向日本购买 二手潜舰的构想便告终止。

4.关于AIP

最初台湾内部舆论认为海军应极力争取在这批潜舰上配备AIP绝气推进系统以延长水下航行时间,但由于当时美国并无既成的AIP系统 (西班牙规划中的S-80A柴电潜舰使用美国UTC研发的燃料电池AIP系统),自欧洲输入技术的成功机会也不大,故国防部长李杰在2004年9月17日表示他本人已决定光华八号不装AIP, 理由包括太占空间、技术风险与后勤维修难度增加等等。不过许多新一代柴电潜舰均采用模组化设计,客户可选择建造之初先不配备AIP,待日后经费充裕时再从中插入装有AIP的船段 。

关于"自制潜舰"(由本国主导专案、外国厂商协助)

由于光华潜舰案因为与美方对价格无法达成共识以及国内政治干扰等因素,长年无法突破,因此也不时传出台湾研究自行主导潜舰专案的可能性。

在2002年10月中船公开"潜龙计划"时,也表示中船已经拟订与台湾海军的"军售潜舰合作建造模式构想"计划书,并且已经与中科院等单位研究国产潜舰的可能性,遂决定分别针对潜舰平台、战斗系统和通讯电子三部份组成研发联盟,以"潜龙计划"为基础进行发展,并将计划名称订为自制防御潜舰(Indigenous Defence Submarine,IDS),初期研究经费约需1亿台币左右,全部由中船设法筹措。在2004年11月 三大军购政治风暴方兴未艾之际,中科院曾提出一个完全自制潜舰的计划,打算耗资40亿美元,设计与建造1000吨级小型近岸潜舰,不过并没有获得政府相关单位的同意。

如同前文所述,潜舰牵涉到大量台湾现阶段不具备的高端敏感技术,即便台湾海军手中有若干海龙级潜舰的蓝图,而且中船试图自行掌握压力壳等局部建造技术,距离自行产制一艘完整的潜舰仍极为遥远;因此,光靠台湾的实力与资源,寄望能在没有欧美国家协助下从无到有地研制潜舰,显然是不切实际的幻想。甚至光就建造作业而言,中船在2000年代尝试的也只不过是相对最简单的压力壳中段圆管结构,而实际上最困难的是压力壳首部,通常就只有那几个能完整设计生产潜舰的国家能建造;一些购买欧制柴电潜舰的第三世界国家即便以技术转移方式在本国组装,舰首部位仍由欧洲原厂建造。因此,如台湾要自行主导一个潜舰案,显然仍须获得欧美先进国家在技术、产能以及专案管理的大量协助。

2008年 马英九总统上任后,国民党政府转变先前在野时反对的态度,继续向美国求购潜舰,但接替小布希的欧巴马政府却完全将潜舰案搁置,这使得台湾政府方面又有回到自行主导专案的倾向(虽然台湾国防部仍力主由美国主导的模式)。在2011年9月中旬,台湾内部有新闻传出台湾海军透过民间造船业者,向美国以外的潜舰生产国接触,寻求任何技术合作的可能性。 在2011年12月,美国民间机构人士表示,台湾国防部已经放弃从美国购买潜舰,改进行一个国产潜舰计划,并设法从美国以外的国家寻求技术支援 。除了德国等欧洲柴电潜舰生产国之外,若干媒体甚至透露台湾与俄罗斯接触,希望能获得潜舰技术。此外,部分未获证实的民间消息也指出,美国国务院在得知台湾打算从其他管道获得潜舰技术并在台湾本地建造之后,也曾讨论对此案的立场(包括台湾可能仍需要从美国获得的关键技术的输出管制,及美方立场等问题)。然而,即便中船屡屡实验建造潜舰壳体的相关技术,在台湾欠缺潜舰设计、研发、整合经验以及缺乏各种关键装备、作战武器的情况下,任何自行研发潜舰的任何行动将困难重重 且所费不赀 ,而且必须寻求国外的现有潜舰关键技术。如此,台湾还是得回到2001年小布希政府同意出售柴电潜舰之前,长年困扰台湾的国际外交困境,因为欧洲国家根本不愿意对台湾提供敏感的潜舰。

在2012年2月下旬,台湾民间媒体有消息指出,台湾正积极准备自行筹建1000至1500吨级的中小型柴电潜舰,并设法从美国以外的第三国(如欧洲柴电潜舰生产国)获得技术支援,随后台船也在3月多次放出消息向政府喊话 ,并透过立委向政府与国防部表达立场。然而,随后国防部对相关外界消息的公开回应中,仍指出从美国军售管道(FMS)争取是第一优先,并对国内研发承造潜舰的能力表示忧虑。在2012年3月底的公开说明中,国防部列举台湾"潜舰国造"的三大隐忧:首先,台船缺乏潜舰完整细部蓝图与技术资料(含初步设计、构想、合约、细部设计与各项主、次系统蓝图)。第二,台湾缺乏潜舰所需的各项关键性敏感装备(含柴油主机、电瓶、俥叶、声纳、潜望镜、战斗系统、消磁系统等);为了降低风险,国防部希望合约建造阶段就能获得各项关键设备的商源与"制造国输出许可"保证。第三,台湾缺乏建造潜舰所需的各种专业技术(包括施工技术、专业管理、系统整合、施工流程、验收与测试等)。国防部长高华柱表示,目前仍以循军售管道向美国采购潜舰为首选,而经济部与台船提出的"潜舰国造"可当"备案"。 而同时间台船董事长谭泰平则表示,台船对于制造潜舰载台有信心,但台船的确无法获得潜舰所需的关键装备与技术;此外,台船造商船可以向银行借贷,但台船本身资本额只有75亿新台币不到,对于建造潜舰而言的确有困难(在光华八号计划中,台湾海军与美国方面对于"潜舰国造"所需的扩充产能与人员训练投资,有360亿台币与720台币等不同的数字估算)。 综观在高华柱担任国防部长任内(2009至2013年),国防部对于"潜舰国造"的态度始终非常消极,仍希望能从美国获得。

从2000年代台湾首度政党轮替以后,在经济衰退、政党意识型态斗争白热化而导致专业不得不向政治低头、各政党竞相讨好选民而不见长远考量的政策、重大国防建军与产业发展屡屡缺乏整体长远规划的大环境下,政府高层基于政党政治、选举、经济与外交政策等考量, 对于需要长时间大规模的若干国防投资项目将十分不利。而国防部与军方以下等执行单位也经常面临艰困的内外情况,政府高层往往仅有宣示而缺乏实质足够的经费支持,国防经费没有足额成长乃至开始紧缩,舆论对国防建军关注与意愿持续减退,国防部本身也必须在行政院高层、民意和监察机关之间力求自保(除了这些机构的本职之外,还要面对各有政要民代支持的军火厂商角力,从2000年代以来无论是外购或自行研发案,都屡屡对这些计划造成重大困扰 甚至延宕);种种内忧外患的情况下,国防部与军方自然趋向"不求有功、但求无过"、"迎合上意"的保守作风(例如在各方条件都不成熟的情况下政府高层强推募兵制又不增加国防预算总额 ,国防部与军方却消极照办)。 从2000年代小布希政府宣布对台提供潜舰到2010年代初期台湾自力研发潜舰呼声再起,台湾国防部的对外回应完全是以由美国军售管道获得、让美方主导 整个计划,而不是本身需要肩负主导责任、不确定性与失败可能性都高的潜舰国造,堪称国防部与军方在这种风气环境下的必然作为。虽然台船看似有意愿执行潜舰国造,然而潜舰所需的各项关键装备与生产技术却非台船能靠一己之力获得,势必要靠政府作为主导者,有 远见、有系统地大力投资支持(台船充其量也只能担负部分执行层面);何况台船的经营已经是自负盈亏的民营化,而不是为了满足海军需求而存在的"海军造船厂",不可能仅仅为了台湾军方少量特殊需求,而进行比自身资本额大得太多的潜舰案必要投资(包括扩充生产设施、取得建造潜舰技术与人员训练等等)。

如果台湾有决心自制潜舰,台湾政府高层(而不是仅国防部)就必须有挹注大笔资金、长期坚持政策不懈而不受技术难关或内外政治环境转变的具体决心与行动,主事者也必须一肩扛起整个专案的决策执行,而且不能低估从无到有获得潜舰所需的努力与代价。即便仍需要美国的技术支持,执行方式也宜由先前"光华八号"里完全由美国军方主导计划的 模式,转为美国仅仅作为关键技术商源以及各项谘询协助服务的供应者,提供的管道也尽量改由商售(DCS)模式来降低政治敏感性为佳,而专案的主导与成败的责任必须回到台湾身上。

最起码,如果单纯因为价格因素而转向"潜舰国造",绝对不是合理的心态;因为潜舰国造将面临远远高于美方主导的风险与成败压力,更隐藏着许多现阶段台湾 还没有付出、甚至没有能力估计的直接与间接成本。 如果美会因为没造过柴电潜舰而遭到台湾内部质疑,则更没有理由期待将潜舰案交给经验与能力一片空白、需要从无到有的台湾来主导,能在时程与预算控制上优于美国。以台湾的能力与条件,如要"潜舰国造",只能先求有 ;而潜舰国造的真正价值,还是在于台湾军方与国防产业能从无到有地学习相关经验与技术。

 

2013年:首次官方的潜舰国造研究计划

在2013年3月11日立法院国防委员会质询时,国民党国防委员林郁方表示,海军司令部已向国防工业发展基金会提出一份"潜舰国造关键技术"整合型研究计划,为期三年并针对五大领域,总金额约新台币1亿4000万元,从2013年开始执行,并鼓励台船或联设中心等台湾主要船舰设计、制造单位参与;而国防部长高华柱则表示支持海军这项计划,并打算藉此推动潜舰国造的相关工作。依照初步计划,"潜舰国造"方案首先以"国防工业发展基金会"(拥有约70亿新台币资金)的资源为基础,另外在国防预算中编列超过100亿新台币,进行先期研究。根据军方透露,原本国防部保留用于美方第一阶段可行性评估的一百多亿新台币预算有数年之久,但欧巴马政府一直没有回应,在2013年连发价书(LOA)都没有提供,根本连执行的机会都没有,因此这些第一阶段评估的经费只好陆续缴回国库。

不过在此同时,国防部也同时表示,潜舰是台湾对美国军购的重要项目,无论是完全向外采购或自行研制,都需要美国方面的技术支持,因此国防部将继续与美国方面沟通,务实地检讨相关筹获作为。对于潜舰国造,国防部也表示在落实与支持国防科技发展的前提下,会持续研究评估,并密切注意其发展和提供相关协助。由此可见,虽然这是首度由军方提案、由国防经费支持的潜舰国造案,但也只是一种可能性的研究评估作业,国防部并没有完全放弃争取原本请美国主导开发的方式。 而国防部长高华柱稍后也在接受质询时表示,已经与美国方面提过台湾设法研制柴电潜舰的计划,不过此时美方尚未回应。

根据初步评估,海军认为台船已初步具备制造潜舰压力壳的技术,但舰上关键的推进系统、战斗系统、声纳系统、鱼雷发射管等"红区"关键技术仍没有自行产制能力,需要由欧美先进国家输入。为此,台湾军方透露已组成专案小组,准备在国际间(如德、义、俄等国)重金招聘潜舰关键技术人才来台,参与这项潜舰研发计划。

目前国防部的目标,是自行研发1000至2000吨级级的柴电潜舰,希望能在四年内建造第一艘1000吨级以上的原型潜舰。对于未来国造潜舰的构型,台湾海军官员则表示由于现阶段研发工作才刚刚起步,目前仍难以预估;关键在于台湾能否获得潜舰蓝图,以及能获得哪些外来技术人才。海军官员也表示,潜舰国造最后的生产数量由国防预算决定,而这项政策至少可为国内的国防与造船工业带来2000至3000亿新台币的商机。

虽然打算推动潜舰国造的可行性评估,然而国防部随后又在2013年4月中旬对外表示,仍持续向向美国争取询军售管道出售台湾潜舰,并强调无论是潜舰国造或向国外采购,都需要美国的支持与协助,而国防部则持续与美国方面沟通,务实地检讨相关筹获作为。

2014年:台湾展现获得潜舰的决心

在2013年8月,台湾海军陈永康上将接任海军总司令,随后积极规划台湾海军未来15到20年之内的舰队汰换工作,包括潜舰。在2014年1月,台湾海军总部公布"未来15年兵力整建愿景",其中包括自行为二次大战时代设计的海狮号(SS-791)与海豹号(SS-792)进行大规模性能重建 ,称为"茄比性能重建案",包括更换潜舰压力壳(过去台湾为这两舰定期大修时就有相关经验)、动力系统与侦搜射控系统等 ,使这两艘老潜舰恢复做为训练舰的功能,并培养建造潜舰所需的相关技术与经验 ;此时海狮、海豹号由于过于老旧,只剩在水面下以呼吸管航行的能力,而不能进行真正的潜航,而舰上也失去了有效的侦测与射控能力,无法担任训练舰的功能。 台湾海军并表示,如果美国迟迟没有回应出售柴电潜舰的相关议题,潜舰就会转为以国造为主。 台湾海军司令部在2013年邀集军事专家、造船界与学术界举办一次研讨会,讨论潜舰国造相关事宜,并打算在2014年就潜舰相关技术与专案管理层面进行另一次研讨会,而台湾的造船工业协会则会在2014年6月以前提交一份潜舰国造的可行性评估报告。 而替海狮号、海豹号重建性能的工程预定于2015年下半展开,由台船负责。 翻修海狮、海豹号的预算规模最初为4.5亿新台币,在民国104年(2015年)国防预算报告书中记载,由于翻修幅度扩大,预算增为将近8亿台币,在民国104到105年执行。

依照2014年2月下旬的消息,台湾军方与造船、学术界接触后,初步认为500吨级小型潜艇是适合的切入点,估计研制成本较低(只要花费100亿新台币),并能朝向水下无人载具的方向发展。 在2014年4月14日,媒体报导台湾国防部长严明表示将启动潜舰国造计划;军方决策将领透漏,初步规划建造4艘1500~2000吨级柴电潜舰,2016年建案呈报,希望2017年开始执行,之后花费四年构型设计,原型舰花费6年建造,并进行一年作战测试,从计划开始到首舰成军花费11年 ,约在2028年左右成军,四艘的预估总经费约1500~2000亿新台币。 在此计划中,潜舰的载台设计打算由台湾海军、台湾国际造船公司、联合船舶设计发展中心共同参与,并寻求国外厂商协助台湾设计潜舰构型、压力壳、推进系统等;作战射控、武器系统等仍将循军售管道(FMS)向美方争取,中科院也将参与研发工作。

依照2014年9月底的新闻,台湾海军潜舰计划打算先建造四艘1500吨级中小型近海防御型潜舰,平均每艘造价估计250亿新台币,首艘潜舰设计构型约需3至4年,建造首舰(原型舰)需4至5年,作战测试1年后正式成军。首舰从构型设计到下水成军时程约为8到10年,如果一切顺利,民国104年(2015年)就建案编列预算,民国105年(2016年)开始执行构型设计,照预估时程最快可在民国114年(2025年)成军。4艘潜舰约需1500亿新台币,打算分20个年度编列,平均每年度编列70亿元,台湾海军评估认为可以由常规的年度预算支持,不需要编特别预算,也不会排挤到其他军种预算。此消息宣称,这种1500吨型潜舰将采取务实作法,不追求最先进的技术与构型,可以建造上一代的构型,也不会装备AIP。

依照2014年9月底台湾国防部的表示,此时潜舰项目正在审查系统分核,在2014年底前完成投资纲要计划,民国104年(2015年)建案编列预算,民国105年(2016年)展开构型设计。在2014年10月5日到7日于维吉尼亚州威廉斯堡市举行的年度美台国防工业会议上,台湾方面向美方充分讨论了台湾获得潜舰的相关可能性;而台湾代表团也传达台湾海军总司令陈永康上将"我们固然期待美国出售,但我们也有决心潜舰国造"的立场。 稍后在2014年9月,美国海军作战部长(Chiefs of Naval Operations,CNO)格林纳特(Jonathan W. Greenert)在卡内基国际和平协会(Carnegie Endowment for International Peace)的活动中表示,先前曾与陈永康上将针对台湾推动潜舰国造的议题进行对话(约为2014年前半),但不方便透露内容。

在2014年12月10日,台湾国防部次长高天忠在立法院国防外交委员会的"国防能量自主现状及能量精进"专案报告中表示,台湾潜舰案倾向以台船作为主合约商,此时正在评估研发建造能量,随后第一阶段目标是合约设计,预计在民国105(2016)到民国108年(2019年)进行,完成潜舰的设计,而首艘原型潜舰估计要花费5年建造,因此从设计到首舰建成约需10年时间(约到民国113年,2024年)。

依照立院国防委员会在2014年12月底对国防部质询的消息,"潜舰国造合约设计"阶段的总预算约30亿新台币,2016到2019年执行;而国防部则在2015年先从"国防工业发展基金会"拨款约1000余万新台币,补助海军司令部执行"潜舰国造合约设计"的先期准备工作。而潜舰关键技术方面,国防委员林郁方表示中科院有10到12类作战装备有自行研制能力,包括"光学潜望镜"、"通信系统"和"声纳系统"等,由中科院负责规划、研发与系统整合;而有些项目国内研发能量可能不足,例如潜舰声纳系统(包含舰首主/被动声纳、截收声纳、被动阵列声纳等)。中科院院长张冠群在接受质询时表示,中科院已针对"潜舰国造"各项装备的国内产能与技术风险进行了分析,有1到2个项目国内技术成熟度比较不足,而中科院已经拟定了备案和策略,透过技术引进或合作的方式来解决。

在2015年2月下旬,消息传出"茄比性能重建案"遭遇困难;由台湾国际造船领军的逆向工程评估小组(包含中科院、联合船舶设计中心等)以及相关国内厂商(如东元机电)评估之后,认为所有设备、零组件与压力壳都是在现有市场找不到的消失性商源,完全必须以纯手工特别订制,光是设备、管线所需的经费就肯定超过海军的8亿台币预算上限(包含人工与技术等,总成本至少超过10亿新台币)。由于台湾海军执行海狮、海豹号性能重建方案是以每年的经常性维持费用来支应,而非独立的专案,因此预算弹性小,预算规模不可能高于8亿新台币;但台船是上市公司,不能接赔本生意,导致这项性能重建案面临瓶颈。 不过3月上旬国防部长高广圻在立法院接受质询时表示,海狮、海豹潜舰升级案仍在进行,现在只是要与台湾造船公司做更清楚的讨论,降低风险并使作业更顺利;而后勤次长尚永强中将则解释,海狮、海豹潜舰大修案的主要修理项目由海军自身的造船厂负责,一些无法处理的部分才发包给台船,并在海军协助之下完成;尚永强也表示,海军与台船针对施工方式进行多次讨论,有2个项目台船尚未报价,完成报价之后整个升级计划就会出炉,再依照政府采购法后续送审。

在2015年3月23日,台湾媒体报导台湾海军和台船对于"茄比性能重建案"的执行方式有诸多歧见;为了解决舰壳过于老旧的失圆问题,舰尾段舰壳必须整段更新。台湾海军坚持在卸除舰尾段时,必须采用环切工法一次卸除;然而台船担心由于海狮、海豹壳体过于老旧,拆下来更新后可能装不回去,主张采用局部工法来更新舰尾段,不过台湾海军担心局部工法会导致舰体更加失圆而拒绝。台湾海军坚持如果卸除舰尾整修后装不回去,台船需要负赔偿责任,然而台船对此并不情愿。据媒体报导,台船董事长赖杉桂曾向立委说明台船承接海狮、海豹潜舰维修案的风险与期望,有立委表示由于海狮、海豹潜舰已经老旧不堪,建议可将这两舰作为维修实验舰,由台船按海军要求的环切工法施工;若施工后装不回去,由于这两艘旧潜舰已无战训价值,没有再服现役的必要,建议直接转让台船累积潜舰国造经验的平台。对于这种观点,媒体转述某台湾海军将领表示不可能接受,海狮、海豹仍有作为人员训练的价值,在获得新潜舰之前都有用处,报废与否并非海军单方面可决定;因此将来正式签署海狮、海豹的维修合约时,必定有惩罚条款,明定厂商结案后若船舰无法达成性能目标,必须依约赔偿;该将领也表示,目前只是以台湾作为执行海狮、海豹维修工作的主要评估对象(台湾目前只有台船具有条件),并非确定就是由台船承造,并暗示此案也有其他人有兴趣,不否认有国外厂商被纳入评估。

依照外界推测,"茄比性能重建案"除了海军与台船对价格和责任无法达成共识、接替陈永康的台湾海军司令李喜明对此没那么支持之外,最初海军提出"茄比性能重建案"的主要动机是因应国防部规划进一步裁军的"勇固案";由于"勇固案"会裁并、调整已经或即将不具备战力的部队,而老朽的海狮、海豹两艘潜舰自然是被裁撤的对象,如此两艘潜舰编制超过160名人员以及潜舰战队相关人员都将丧失,超过台湾潜舰部队员额一半;即便日后台湾海军获得新潜舰,国防部也不会再增加海军员额编制,而要海军以现有人力自行吸收。为此,台湾海军才提出"茄比性能重建案",避免潜舰部队一口气被裁撤一半的危机;因此在"勇固案"于2014年底尘埃落定之后,"茄比性能重建案"就相当于完成了背后真正的使命,不再需要被执行。

在2013年11月底,台湾海军司令陈永康亲自主持潜舰国造学术研讨会,邀请产官学界人士,就潜舰国造所需的技术整合项目发表论文。会后台湾海军依照各界提供的专业意见,由海发中心邀请船舶联合设计中心等国内造船单位进入实质层面的讨论,准备进入潜舰设计与关键技术的分析阶段。在2014年11月24日到26日,台湾海军举行第2场潜舰国造管理研讨会,总共有来自美国、德国、法国、瑞典、荷兰、义大利、澳洲等国的潜舰相关厂商、学者、将领与技术专家参与,并邀请与会者实地考察台湾"潜舰国造"相关产业的潜力。在2015年2月24日至27日,台湾海军主办"潜舰国造系列研讨会"由继任陈永康的海军司令李喜明上将主持,连续三天进行关于潜舰国造的整合与动力等关键性技术研讨,方向包括潜舰设计、推进系统制造以及系统整合等议题;在这次研讨会中,有多家来自生产潜舰推进系统的制造商都提出专题报告,而中科院则提出所需要合作的技术项目,并据此与欧洲厂商讨论。前述三场由台湾海军举办的大型研讨会中,所获得的意见都会被海军纳入"潜舰国造"的考量。不过在这三场研讨会中,虽然与会的相关制造厂商涵盖到最末端、负责生产潜舰专用帮浦的小公司,然而美国的相关主承包商如通用动力(GD)都未出席;台湾军方对此的解读是,此时美国政府对于台湾潜舰国造政策是否支持,尚没有达成共识,因此美国的潜舰主承包商自然不会在公开正式场合中出现。

台湾海军方面表示,为了让美国方面了解台湾"潜舰国造"的决,潜舰国造建案作业已经完成,先前已经在2014年4月30日公告"潜舰国造第一阶段合约设计",征求各厂商提供资料心,并打算先以"国防工业发展基金会"来支应所需经费;在2015年底之前,针对"潜舰国造第一阶段合约设计"进行公开招标选商,正式启动潜舰国造的前置作业。
 

 

小型潜艇之议

一直以来,台湾海军筹画的潜舰采购案中,排水量在2000吨以上的"舰队型潜舰"始终是海军不做他想的考量;然而,由于一般舰队型潜舰成本高昂且技术 门槛过高而难以自行筹建,导致光华八号潜舰案始终裹足不前。因此,部分海军军官或相关人士不时鼓吹以类似德国206A等级的500吨以下小型潜艇作为目标,一来其造价相对便宜,而且 技术看似较为简单,适合作为"潜舰国造"的入门对象。此外,台湾海峡平均深度不及100公尺,部分重要战略孔道的深度甚至不足50公尺 ,整个中国大陆东部沿海也都是大陆棚浅水地带,极不利于体型较大的舰队型潜舰运动;反而是体积小巧的小型潜舰,才能在此类浅水域中运用自如,中国大型潜舰则不容易在此进行战术机动。 另外,也有人认为舰队型潜舰只能部署在屈指可数的主要军港,这些港口在开战时极易遭受破坏;而小型潜艇吃水浅,能部署在更多的中小型商港或渔港中,可强化开战时的存活率与部署弹性。

然而,这类意见始终未能成为主流。首先以战略需求观之,台湾潜舰必须以寡击众,在伏击海域里潜航值勤更长的时间,才能对通过的中国船舰造成更大的潜在威吓与实质杀伤 。虽然台湾海峡 水身较浅,似乎不利于大型潜舰运作,然而中国的主要水面舰艇、船团都会从东海与南海方向进来,因此潜舰伏击区势必是离开台湾海峡 ,接近南海与东海地区,这样的持续作业能力只有舰队型潜舰才能满足。台湾潜舰需要有足够的 连续值勤能力(包含燃油存量、电瓶容量、食物携带量与足够的轮班人手等)与武器筹载量, 能够离开本岛近海,使敌方一离开其基地沿岸就有可能进入潜舰伏击区,如此才能产生实质的威。大型柴电潜舰的活动范围较广,敌方舰队必须在更广泛的水域进行大量反潜搜索来确保该处海域安全,保护其重要航线与高价值目标(例如航空母舰)不受攻击,从而牵制住相当的海中与空中资源;如此,不仅减少了能用于进攻或其他任务的兵力,旷日废时的反潜搜索也将拖延敌方舰队与登陆船团的行动。当然,也只有舰队型潜舰才能携带足够精良完善的声纳系统(尤其是托曳阵列声纳),以拉长对敌方水面船舰或潜舰的侦测预警距离。而能延长潜舰水下潜伏时间的AIP绝气推进系统,也只有较大型的潜舰才能安装。

而小型潜艇为了缩减体积,完全省略了再装填的武器(仅鱼雷管内事先装填的武器),人员起居设施、起居空间与物资存量也尽量牺牲 (例如省略能在水下使用的淋浴以及抽水马桶等卫生设施),自然不可能满足这些需求 ,只能在离本岛不远的近海进行消极的防守,活动范围非常有限且更容易预测;如此,敌方在外洋的海面舰队活动将不会受到任何牵制,能毫无顾忌地在不同方面的战场活动,如期遂行各种任务。此外, 一些欧洲的小型防御型潜艇如德国206A,虽然帐面上有3800海里以上的续航力(使用柴油机航行),然而这个性能却是在平静如池塘的波罗的海海域才能跑出来;如果是长年风急浪高的台湾海峡区域 ,小型潜艇实际上的适航性与续航能力将大打折扣, 甚至冬季连出海操作都会有严重困难 ,而且台湾周遭海下的海流也十分强劲,不利于耐航较差、动力较弱的小型潜艇。而且台湾地处高温热带/亚热带,潜舰上电瓶与冷却系统消耗显然会比在德国温带海域大得多,因此小型潜舰的自持力与潜航时间都将大幅缩减而不敷使用。

在后勤与运用上,小型潜艇乍看之下能部署在许多次要港口,然而考量实际上,潜舰的补给与维修只能在具有相当规模的厂站基地才能进行,更何况小型潜舰 的鱼雷管后方没有预留再装填的空间,每一门鱼雷管都需由前端将鱼雷填入,为此潜舰必须架上船台才能进行装填,一般的普通次级商港、渔港缺乏这类设施。舰队型潜舰的大型基地设施固然更容易遭到打击,但考量到台海战事一旦爆发,很可能是短期内以高强度军力决定胜负的局面,出航的潜舰反而更该着重于增加有效值勤时间与武器筹载,在战力耗尽之前尽可能对敌方船团造成最大的阻挠与杀伤,而不是期望冒着猛烈敌火,花时间回到易受攻击的台湾西岸港口进行补给。以此观之,自然是战力与自持力较强的大型潜舰,比较符合需求。

在技术与产业上,纵使小型潜舰结构较为简单,然而终究是一艘拥有完整耐压壳体结构、充满高压海水/空气管道阀门、侦搜与射控武器、动力与操控系统的潜舰,相应的高技术门槛终究躲不掉。诚然,如果台湾有心花大功夫与长时间来落实潜舰产业,则小型潜舰的确是个相对容易的入门方式; 然而,如果循此模式,则小型潜舰只会是一个发展相关技术过程中的实验品,如果要达到国产舰队型潜舰的目标,则后面还需要挹注更庞大的时间与资金,才会有符合台湾实际需要的成品。如果台湾没有持续的决心长期耗费钜资发展,贯彻始终,做出小型潜艇这样的阶段性成果之后,就和当年忠义计划或ACS先进战系案一样半途而废,这样的中间产物不仅欠缺实用价值,就连这个阶段投入的时间与资源都会白白浪费掉(因为目的根本没有达成,也无法转移至其他用途)。

对照台湾的产业与资源分配与军事需求,对于重大武器系统的获得总是倾向"急功近利",一方面期望快速获得来满足战备需求,获得后却没有长期维持产能的打算,以往花大钱搞出的IDF战斗机为了区区130架产量而建造规模 媲美F-16沃兹堡厂的生产线,以平均年产16架以上的高速率交机,最后却沦落草草收场、后续计划全无着落、任凭技术能量与人才流失的下场,便是最好案例。显然地,以台湾的国情,对潜舰的需求 恐怕只是一个"阶段性任务",很难如南韩、日本一般,真正落实为永续的产业。

最后,当年西德之所以建造205/206型这类小型潜艇,完全是迁就于二次大战后"德国不得建造排水量超过500吨的潜艇"的条约限制所致;等到时过境迁,德国就放弃了这种规格,在1990年代规划建造的212型潜舰就是种浮航排水量1400吨级以上、潜航1800吨级以上的防御型潜舰。

 

由台湾整体战略看潜舰需求

如同前文所述,潜舰在传统武器中拥有最大的不确定性,而且相对而言最能在敌方握有空优的情况下继续维持攻势运作;因此,如果战略考量是台湾凭一己之力尽可能在海上对抗与迟滞中国,则潜舰的确是拥有极高价值、堪称不可或缺的武器。

然而,如果台湾的战略规划是坚守到美军驰援(如果双方存在这样的协定),则台湾海上战略的第一要务仍会是反潜与维持航道畅通,让美国海军前来的舰队能在不受中国潜舰威胁的情况下安全而快速地抵达台湾周边海域;否则,美国海军就需要自行进行反潜搜索,前来台湾的速度与优先性将大幅降低。最重要的是,台湾必须确保中国的核能弹道飞弹潜舰不趁机进入太平洋对美国实施战略性牵制,否则美国海军势将优先搜索太平洋并清除中国核能弹道飞弹潜舰的威胁,届时中国可能已经趁这段时间在台海战争中取得决定性的胜利。在这种考量下,台湾有限的国防资源必须优先投资于反潜的舰队与机队,而不是建立一支水下舰队,因为柴电潜舰并非以猎杀对方潜舰为长项,甚至在美军舰队前来增援台湾时,造成更多水下目标识别的困扰。

而以整体国家目标观之,如果台湾确定朝向文化经济上与中国亲近(战略上至少不对立)的大方向,则潜舰这类敏感度极高、明显触及中国红线、在政治上副作用大的武器,其必要性当然必须三思。更何况如同前文所述,台湾基于外交困境,无法直接与欧洲直接寻求潜舰,即便与几十年来只造核能潜舰的美国接触,美国海军的意愿本来也不高,因此从美国取得潜舰的整体成本将更为高昂 。另外,即便台湾能取得潜舰,但毕竟采用的是常规的柴电推进,潜航的持续时间以及水下机动力都有限,与核能潜舰控制战场能力仍有极大的差距;核能潜舰在潜航状态下仍能长时间高速航行并主动占据有利攻击阵位,即便敌方舰队、船团改变航向也能改变位置,主动寻求下一次交战时机,更不用提核能潜舰可在水下长时间潜伏;反观柴电潜舰潜航后由于受制于电瓶的功率与持续力,如要延长潜伏时间,就必须静止坐底,或者维持仅能产生基本舵效应、使潜舰处于可控状态的低速(通常在5节以内),如此在水下作战的柴电潜舰只能算是一个机动的"雷区",必须等待敌方通过时才有机会发动攻击,而一旦敌方舰队临时改变航向,柴电潜舰就无力在水下变换阵位展开新一轮拦截(柴电潜舰即便上浮以柴油机航行,航速也比不过多数的第一线作战舰艇,何况上浮而失去隐蔽的潜舰就等于活靶),即便是AIP等科技出现延长了传统潜舰的水下航行时间,但现阶段其功率仍极其有限,只能提供至多5节以内的低速,无法改变柴电潜舰能力上的先天弱点。

诚然,在不可能取得或维持核能潜舰的情况下,拥有柴电潜舰仍然比没有好得多,但 当花费钜额代价(极可能排挤其他建军项目)获得潜舰之后,在实战中展现的赫阻力度是否能完全达到台湾战略规划的期望,恐怕不无疑问。基于通盘考量,如果硬要取得潜舰的整体代价过于高昂,则是否将资源投资于其他实质效益更高的方向,或者即便放弃建立潜舰舰队(仅维持少量潜舰作为舰队反潜训练之用)也不会对台湾整体战略形式(不局限于军事)造成致命影响乃至于 可以避免许多负面影响,则台湾是否还要坚持建立潜舰舰队就值得思量。

 

中国的潜舰现代化

中国改良型宋级潜舰换装造型较现代化的帆罩,舰体外部也增设隔音瓦,静音性能

较早期的宋级有长足进步。 

中国在2002年一口气购买了8艘俄制Kilo 636型柴电潜舰。

2004年中旬下水曝光的元级柴电潜舰,是 中国最新的自制柴电潜舰。

在美国宣布对台湾出售潜舰不久之后, 中国 就在2002年6月与俄罗斯签约,一口气购买8艘Kilo 636M型柴电潜舰,无论在静音、装备上都超过早先中国订购的Kilo 877 EKM型,首艘在2004年5月17日下水,各舰在2006至2007年陆续成军,加上原有的4艘Kilo 877型,至此中国已经获得了12艘Kilo系列潜舰。此外,中国本身也加紧建造改良型宋级柴电潜舰,而更新一代的国产潜舰──039A元级柴电潜舰也正式曝光,至2004年底已有两艘下水 ,首舰于2007年成军,随后也持续地建造和精进。除了柴电潜舰外,中国也更新与扩充其核能潜舰阵容,在2007年7月正式公开093型核能攻击潜舰 与094型核能弹道飞弹潜舰。当台湾购潜案拖拖拉拉、未有丝毫进展之际,同时间中国水下兵力却以惊人的速率进行现代化,新型潜舰在台湾内部仍争执不休时便一艘接着一艘加入解放军海军的阵容, 不知台湾海军情何以堪。

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